事件: 國民政府宣佈實施關稅自主
| 事件經過:
2月,國民政府宣佈實施關稅自主
在北京政府進行修約外交的同時，在中國南方，隨着北伐戰爭的進行，出現了群衆性的反帝運動高潮。在這一高潮中，列強在中國獲得的特權遭到了前所未有的衝擊，不得不作出較大的退讓，這主要表現為部分租界被中國收回。
1927年1月初，武漢民衆舉行慶祝國民政府遷都武漢的活動。英國水兵與民衆發生衝突，造成民衆死傷。激憤的人群擁入英租界，英工部局無法維持租界秩序，不得不嚮國民政府外交部請求派軍隊進入租界保護。4日晚，中方派兵進駐英租界。5日，由於英租界的巡捕及其公務人員逃避一空，租界管理機關已告癱瘓，武漢政府决定建立“英租界臨時管理委員會”，接管租界內一切行政事宜。在九江，中國民衆和英國水兵也發生了衝突。1月6日，英水兵退回軍艦，英領事和其他官員也紛紛逃避而去。7日，武漢政府派員至九江，成立九江市民對英行動委員會，接管了英租界。此後，國民政府又組織了“九江英租界臨時管理委員會”，負責管理租界事務。
漢潯英租界事件發生後，英國駐華公使即派參贊歐馬利(O.C.Malley)到武漢交涉。歐馬利起初要求中國軍警先從漢口英租界撤出，但被中方拒絶。經過多次艱難的談判，中英雙方終於在2月19日達成了《漢口英租界協定》。英方承諾，英租界市政機關於3月1日即行解散，租界內的行政事宜於3月15日起由華人新市政機關接受辦理。在此之前，租界內的警察、工務及衛生事宜由主管的中國當局辦理。3月 4日，武漢政府公佈《漢口第三特別區市政局條例》，規定將原漢口英租界改為漢口第三特別區，直屬國民政府外交部。這樣，中國正式收回了漢口英租界。
大體根據漢案處理辦法，2月20日，中英代表又簽署了關於收回九江租界的協定。國民政府在該協定中承諾，對在九江騷亂中一些英國僑民的直接損失，有條件地給予賠償。這引起了九江民衆的強烈不滿，他們要求無條件收回九江英租界。於是，武漢政府與英方再行交涉，迫使英方再作讓步。3月2日，歐馬利緻函國民政府外交部長陳友仁，聲明：“英國政府决定將英工部局章程悉行取消，並自3月15號起，將九江租界區域行政事宜無條件的移交國民政府辦理。”九江英租界無條件收回，並取消了英人對該區行政事宜的參與權，完全歸中方管理。這比漢口特別區仍然保留英國人的部分參與權來說，解决得更為徹底。
北伐軍所到之處，對租界當局形成了強大壓力。在江蘇鎮江，當北伐軍3月23日占領該城後，中方即於次日應英駐鎮江領事要求接管了英租界的巡捕崗位。6月，鎮江市公安局在租界設立特別區署，租界事實上由中國收回。在江西牯嶺，有一外人避暑地，原係私人租藉，但外國人自行在這裏組織行政機構——牯嶺公事房，並設立巡捕。長期以來，這一避暑地儼然成為一個租界。1927年3月，牯嶺公事房緻函廬山警署，請其接管該地。7月，中方接管該區，設立了管理牯嶺特別區臨時辦事處。廈門英租界在北伐軍的壓力之下，也於6月將租界的行政權交還中國。
1927年5月11日，南京政府外交部長伍朝樞發表了《國民政府將采取正當手續廢除一切不平等條約之宣言》。
南京政府决定先從廢除協定關稅入手，自行宣告中國關稅自主。7月20日，南京政府發佈關稅自主佈告，宣佈自本年9月1日起，將江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、廣西6省境內的各種通過稅，全部裁撤，同時宣告關稅自主，將進口貨物改照國定稅率徵稅。同日，南京政府公佈了與此相關的法規，如《裁撤國內通過稅條例》、《國定進口關稅暫行條例》等。
南京政府的立場受到列強的抵製。各國駐華公使團决定，不對南京政府的佈告做正式表示。同時，有關國傢還進行武力威脅，調集軍艦分駐中國各海關。而此時，南軍在與北軍的作戰中也遭到挫折。在此內外均遭不利的情況下，國民政府於8月29日發佈佈告，决定暫緩實行《裁撤國內通過稅條例》、《國定進口關稅暫行條例》等，同時宣佈“關稅自主為獨立國傢主權之行使”，因此，關稅自主的政策仍然不變，自本年9 月1日起，全國陸海關稅一律自主。
1928年6月，國民政府統一全國。南北政權互相對立狀態的消失和中國基本統一局面的形成，使國民政府在對外交涉中比此前歷屆政府擁有了更大的權威性。修約進程由此而進入了一個全面展開的時期。
7月7日，南京外交部就重訂條約事發表宣言，宣佈三條原則：“一、中華民國與各國間條約之已屆滿期者當然廢除，另訂新約。二、其尚未滿期者，國民政府應即以相當之手續解除而重訂之。三、其舊約業已期滿而新約尚未訂定者，應由國民政府另訂適當臨時辦法，處理一切。”9日，國民政府頒布了《中華民國與各外國舊約已廢新約未訂前適用之臨時管理辦法》，其中規定：“在華外人之身體及財産應受中國法律之保護”，“在華外人應受中國法律之支配及中國法院之管轄”。
廢除不平等條約從何着手，外交部認為：中外間所訂條約，內容繁復，綜其不平等之要點，主要為協定關稅、領事裁判權、租界租藉地、內河航行權、陸海軍駐屯權五種，其中最關重要而足製中國命脈者，為協定關稅和領事裁判權。因此，國民政府首先就關稅自主展開了交涉。
其時，中國與比利時、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麥、日本等國的商約先後期滿。中國外交部乃於1928年7月中下旬分別照會上述各國駐華使節，通知其與中國訂立的商約已告期滿，中國現聲明廢止，並提議各國即派全權代表與中國另行商定平等互惠的新約。對此，比、西、意、葡、丹五國在復照中均表示願與中國早日議訂新約。外交部長王正廷遂代表國民政府分別與這五國駐華公使進行談判，經過數月磋商，終於在年內與五國訂立新約。
五個新約的內容基本相同，衹是個別條文略有差異，條約都包含了關稅自主的內容。以中比條約為例，該約規定：“對於關稅及一切關係事項，彼此根據完全平等之原則，並根據此項原則約定，關於此類事項彼此完全以各本國之國內法規規定之。”但是，新約所獲得的關稅自主權又是不完全的。如中比條約規定，兩國在對方領土內享受之關稅待遇，不得次於任何他國享受之待遇。這是互惠待遇條款，與從前的片面最惠國待遇比起來，就形式而言，應該說它是平等的。但是，由於其他一些國傢尚未放棄關稅協定權，根據這一條款，這五國實際上仍可獲享低關稅的好處。
對於條約期限未滿的國傢，中國也積極進行交涉。7月25日，《整理中美兩國關稅關係之條約》成立。該約第一條規定：從前中美兩國所訂條約內有關關稅事項的各條款，“應即撤消作廢，而應適用國傢關稅完全自主之原則”。但該約同樣保留了應與他國人民所享待遇毫無區別的規定。隨後，中國陸續與德國、挪威、荷蘭、英國、瑞典、法國等國駐華公使或代辦簽訂了新的關稅條約。至1928年年底，與中國有商貿關係的主要國傢，除日本外，均與中國簽訂了關稅條約，承認了中國的關稅自主權。
然而，根據無差別待遇條款，衹要日本不放棄協定關稅權，其他國傢實際上仍可獲享這一利益。因此，與日本的交涉便成為中國爭取關稅自主運動的關鍵。日本政府對中國的修約要求持強烈的敵對態度，曾指責前述國民政府頒布的臨時辦法“為蔑視國際信義之暴舉，帝國政府萬難容認”。遲至1929年6月，日本纔開始與中方談判修約。經過近一年的漫長談判，到1930年5月，中日間終於簽訂了關稅協定，日本宣佈放棄協定關稅權。至此，中國終於實現了關稅自主。不久，南京政府便首次自主地修訂頒布了《海關進口新稅則》。
廢除領事裁判權是中國希望達到的另一主要目標。中國與條約期滿國傢之間的交涉首先取得了進展。中國在與前述比利時等五國的商約中規定，“此締約國人民在彼締約國領土內，應受彼締約國法律及法院之管轄”。然而，這種放棄也是有條件的。如中比兩國外長的換文約定，“比國人民應於現有領事裁判權之國半數以上承認放棄是項特權時，受中國法律及法院之管轄。”而意、丹、葡、西等國的承諾是，當華盛頓條約的各簽字國取消領事裁判權後，這些國傢的在華人民將與各簽字國人民一同受中國法律和法院的管轄。
中國外交部認為，欲廢除領事裁判權，最為關鍵的是那些條約期未滿但有着重大影響力的國傢。 1929年4月，中國外交部嚮英、美、法等國駐華公使發出同文照會，提出了廢除領事裁判權的要求。8月，外交部再次照會有關國傢，要求各國立即派出代表與中國磋商廢除領事裁判權問題。有關國傢中，衹有墨西哥明確宣佈放棄在華領事裁判權。英美等國均采取了拖延的態度。對此，中國政府於11月25日分別緻電駐美、英公使，令其促請英美政府盡速派人來華討論撤廢領事裁判權辦法，並表示，英美如再延宕商討，中國將於1930年1月1日起，自行宣佈廢除列強在華特權。
但英美等國仍未采取積極合作的態度。12月28日，國民政府遂公佈撤廢領事裁判權特令。特令指出，“領事裁判權一日不除，即中國統治權一日不能完整”。為恢復中國的固有法權，自1930年1月1日起，“凡僑居中國之外國人民現時享有領事裁判權者，應一律遵守中國中央政府及地方政府依法頒布之法令、規章”。從內容看，國民政府的這一特令，顯然是一個單方面宣佈廢除領事裁判權的重大舉動，其中不存在需要與有關國傢協商的意味。這一舉措對美英法等國産生了很大的衝擊，遭到強烈反對。在特令頒布的當天，美國國務院遠東司司長亨貝剋 (S.K.Hornbeck)便對中國駐美公使伍朝樞表示，希望從1930年1月1日起，采取步驟逐步廢除領事裁判權，任何無視這一原則的行為，將會引起美國政府的“極端遺憾和強烈反對”。
於是，在國民政府特令發佈僅僅兩天後，外交部又發表了一個關於廢除領事裁判權的宣言。宣言在重述了特令的內容後表示，中國政府深信各國“對於現由政府準備之辦法如有意見，亦願於相當期內與之審議。固國民政府12月28日之命令，實係一種步驟”。這一聲明顯然對兩天前國民政府的命令作了修正性的解釋，即並不是從次年元旦（即兩天後）起立即無條件地廢除領事裁判權，而是從此開始與列強會商廢除這一特權。
儘管國民政府作出試探之後又在各國的反對面前作了退讓，但特令的公佈畢竟促進了有關廢除列強在華特權問題的交涉。1930年，有關改組租界法院問題的交涉首先取得了進展。如前所述，租界臨時法院雖較會審公廨有所進步，但仍保留了不少有損中國司法主權的內容。經過艱難的28次談判之後，1930年2月17日，中國代表徐謨與英美法等國駐華公使及代辦終於簽署了《關於上海公共租界內中國法院之協定》。
新協定與原暫行章程比較，有較大進步：1.完全適用中國法律，原臨時法院的特定訴訟法就此取消；2.取消外人的觀審、會審權（在臨時法院中，列座法庭的外國官員，常與中國法官抗衡）；3.廢除外國書記官長製（以前書記官長權限很大，實際上把持了院務，新協定取消了這一職位，由中國任命檢察官、承發吏，負責辦理具體事宜）。但司法主權問題仍未徹底解决。如關於司法警察問題，外國代表以法警問題事關租界的行政權力為由，堅持不肯讓步。雙方最後妥協的結果是：“各該法院之司法警察員警由高等法院分院院長於工部局推薦後委派之”。根據同樣的精神，7月 28日，中法代表簽署了《關於法租界內設置中國法院之協定》，取消了法租界內的會審公廨。
在此前後，中國政府還正式收回了一些租界和租藉地。1929年8月，國民政府收回天津比租界。1929年10月及次年9月，中國與英國互換照會，正式收回事實上已收回的鎮江和廈門的英租界。1930年4月，中英簽訂《交收威海衛專約及協定》，收回威海衛租藉地。
但在廢除領事裁判權問題上，列強仍堅持漸進地逐步放棄其特權的立場。英方在談判中提出了放棄領事裁判權的四項條件：1.保留移審權，即外人若對中國法庭的判决不服，可嚮本國法庭上訴；2.民事訴訟可立即放棄領事裁判權，刑事訴訟的領判權待保留若幹年後取消；3.中方任用外國法官會同中國法官審理案件；4.上海、廣州、天津、漢口四處50裏周圍區域的領事裁判權保留若幹年後再取消。英美兩國在這一問題上采取了協調的立場，3月20日，兩國駐華公使共同擬就了一份草案。
4月，中原大戰爆發，中外關於領事裁判權的交涉一度處於停頓狀態。9、10月間，英美先後嚮中國外交部遞交了各自的草案。美國方案仍舊保留了在區域和法權種類方面的限製：如在上海等地繼續保留領事裁判權；其他地區的民事案和輕微違警案可由中方處理，但須在12個城市的法院中設立“特別法官議事室”，聘請外國法律顧問，他們有權使法官的判决無效；必要時美方可行使移審權。
國民政府不同意列強在華保留過多的特權。12月7日，中國外交部長在嚮美國國務院提出的對案中強調，所有在華美國公民無論在民事還是在刑事方面都應服從中國的管轄權。中方同意成立特別法官議事室，聘用外國法律顧問，但這些法律顧問不得幹預法官的判决。
廢除領事裁判權的要求也遭到了日本的頑強抵製。日本駐華代辦重光葵在談判中表示，日本可以放棄對上海等五口岸的民事訴訟及輕微刑事訴訟的領事裁判權，但條件是：對於中日混合案，中國應於各口岸設立特別法院，聘用日籍法官與中國法官會審；在上述五口岸，日本人民應與中國人民享有同等權利；對日本在東三省特別區域的利益，中國應予承認。顯然，日本的這一方案，其所得並不少於所失。對此，中國政府表示完全拒絶。
1931年初，英美陸續在一些問題上作了讓步，如同意放棄移審權等，但仍未能滿足中國方面的基本要求。5月4日，國民政府自行公佈了《管轄在華外國人實施條例》，自1932年1月1日起實行。其主要內容為：所有享有領事裁判權的外國人，均應受中國法律的管轄；在有關地區設立特別法院，受理涉及外人的民、刑案件，外人的逮捕及其房屋或辦公室的搜查均應依中國刑法典規執行。《條例》取消了領事裁判權。此後，有關這一問題的交涉步伐明顯加快。數月之中，中國與英美之間先後達成了大致類似的妥協：中方同意將英美在上海的領事裁判權保留10年，將英國在天津的領事裁判權保留5年（美國在津領判權的放棄仍待協商），英美則將其他各地的領事裁判權立即取消。
正當中外交涉進入關鍵之時，日本在東北發動了九一八事變。形勢驟變，迫使中國外交的重心隨之轉變。如何對付日本的侵略成為當務之急，修約之事便降到了次要的位置。1931年12月29日，國民政府公佈命令，宣佈“茲因本年各地天災變故，所有應行籌備事項，尚未就緒，該項管轄在華外國人實施條例，應暫緩施行。”有關領事裁判權的交涉，至此半途而廢。此後相當長的時期內，修約進程處於停滯狀態。
簡評二三十年南京國民政府關稅自主政策
關稅自主是一個國傢獨立自主製定本國關稅，管理本國的海關和處理海關收支的權力。關稅自主也是一個國傢主權獨立的標志。鴉片戰爭後，英國用鴉片和大炮打開了中國的大門，1842年簽訂的中英《南京條約》規定：“應納進口、出口貨稅、餉費，均宜秉公議定則例。”即規定協定稅率。後在《天津條約》和《通商章程善後條約》中又規定：中國海關由外國人幫辦稅務，進出口貨物一律按“值百抽五”徵稅，外國商品入內地衹加徵百分之二點五的子口稅。從此中國的關稅就開始為外國侵略者所控製。1912年帝國主義國傢又以中國不能如期償還外債為藉口，以清理積欠為名，草擬辦法“八條”，將中國所有關稅完全移交外國銀行，這樣就使中國的海關行政權、海關稅率、關稅收支與保管等業務完全被列強所掌握。北洋政府曾數次努力試圖實行關稅自主，但均以失敗而告終。1924年，第一次國共合作實現後，國民黨“一大” 會議宣言中明確提出：取消一切不平等條約，如外人租藉地、領事裁判權、外人管理關稅權等。1927年4月18日南京國民政府建立，為了提高自己的政治地位，在國民面前表現出獨立自主的形象，也為了獲得較好的國際地位，更為了維護其階級利益，於是决定實行關稅自主。
1927年7月19日，南京國民政府宣佈關稅自主。7月23日，國民黨發表佈告，聲明：自9月1日起，在江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、廣西6省，實行關稅自主，裁撤釐金；同時規定，外國進口貨物除按5％的稅率徵稅外，普通品值百抽7．5，甲種奢侈品值百抽15，乙種奢侈品值百抽25，丙種奢侈品值百抽57．5。但此舉遭到列強的激烈反對，迫於壓力，南京國民政府衹得暫緩實行。1928年6月，南京國民政府發表對外宣言之際，要求各國“遵正當之手段，實行重訂新約，以副完成平等及相互尊重主權之宗旨”。7月，國民政府外交部發表宣言又指出：中華民國與各國間的條約，已屆期滿者，當然廢除，另訂新約；尚未期滿者，以正當之手續解除而重訂之；舊約已期滿，而新約尚未訂定者，應由國民政府另訂適當臨時方法，處理一切。
美國出於種種利益上的考慮，於1928年7月25日首先與國民政府簽訂《整理中美兩國關稅關係之條約》，條約規定：歷來中、美兩國所訂立有效之條約內所載關於在中國進出口貨物之稅率、存票、子口稅並船鈔等項之各條款，應即撤銷作廢，而應適用國傢關稅完全自主之原則。於是，美國承認從1929年2月1日起中國實行關稅自主。隨後，法國、挪威、比利時、意大利、丹麥、葡萄牙、荷蘭、瑞典、英國、西班牙等國也陸續與南京國民政府締結了“友好通商條約”或“新關稅條約”。
由於得到多數列強的承認，南京國民政府於1929年2月1日開始實施關稅自主以後的國定稅則：中國關稅實行1925年議定的差等稅率，即分七等，稅率從7．5％至27．5％不等。這雖然提高了關稅，但仍算不上是完全的自主關稅。因為列強之中，日本不同意中國關稅自主，理由是中國仍未履行其在1925年北京關稅會議上作出的裁釐承諾。為此，中日雙方進行了長期協商，在中國作出了重大讓步後，1930年5月，雙方簽訂了《中日關稅協定》，規定由日本進口的棉貨類、魚介及海産品、麥粉三類貨物在三年中，雜品在一年內，維持舊有的5％稅率不變；中國嚮日本出口的布、綢緞、綉貨也在三年內保持舊有稅率。在上述條件得到實施三年後，日本同意中國關稅自主。至此，中國關稅自主權得到各國的共同承認，南京國民政府於1930年12月7日公佈了新的國傢關稅稅則，自1931年1月1日起實行。這個關稅稅則將稅率從5％至50％，分為12級。這個新稅則降低了一些工業原料的進口稅率而提高了一些製成品的進口稅率，因而增加了財政收入，保護了民族工業。此後在1931年7月、1932年3月和8月、 1933年1月，又相繼對關稅作了修訂，主要是提高了進口稅率，徹底廢除了常關稅，並徵收10％的海關附加稅。1933年5月國民政府乘中日互惠關稅協定期滿，對關稅作了根本的修正，稅率從5％至80％共分13級，並大大提高了進口稅率。日本對這個新稅則強烈抗議，認為它妨害了日本對華貿易。於是1934 年7月，國民政府又實行了新的稅則，降低了棉貨、海産品和紙張的進口稅率，但提高了重工業品、化學工業品的進口稅率。至此，南京國民政府自主關稅政策大體完成。
南京國民政府所實施的關稅自主政策，提高了進口關稅，降低了出口商品的稅率，在一定程度上打擊了外國資本主義對中國的商品傾銷，保護了中國的民族工商業，對中國社會經濟發展起了促進作用。其進步作用在於以下幾個方面。
首先，這一政策的完成，標志各國都承認了中國的關稅自主政策，在一定程度上改變了中國任人欺侮宰割的局面，增強了民族自尊心，提高了中國的國際地位。同時，由於打破了協定關稅稅率，即值百抽五的固定稅率，較大地提高了進口稅率，從而大大增加了國民政府的財政收入。
其次，關稅稅率的提高，使關稅收入激增，因而提高了關稅收支在國傢財政總收支中所占的比重。據統計，1927年到1934年，每年的關稅收入分別是107089330元、 128274076元、238101285元、281405583元、383404217元、295954026元、325388702元、 300403908元。1916年關稅收支在財政總收入中僅占24．4％。至1934年已上升到40．6％。在正常情況下，南京國民政府財政收入中，關稅收入占半數以上，有些年度甚至高達60－70％。關稅收入的劇增，對支持一個全國性的政權具有重要意義，為國民政府廢除苛捐雜稅，改革稅製創造了極為有利的物質條件。
第三，這一政策在一定程度上保護了中國民族工業和國內市場，抵製了外貨的傾銷。以繅絲業為例，由於1929—1931年世界經濟危機的嚴重打擊，海外絲價狂跌，國內也受到很大影響，如江浙絲業即陷入恐慌之中，這時國民政府豁免了生絲出口稅，並增加了人造絲的進口稅，施行以後，積壓的生絲稍見減少。又如提高水泥的進口稅，保護了國內水泥業，1930年稅則規定，水泥進口每擔徵稅0．24金單位，1934年稅則增加到每擔徵稅0．83金單位，因此輸入銳減。當時國民黨外交部長稱： “即想保護本國實業，亦非求關稅自主不可。而我們政府辦理外交，先由關稅自主下手，也就是這個意思。”
但是不可否認，南京國民政府關稅自主是不徹底的。關稅自主主要表現在兩個方面，一是製定關稅稅率自主權；二是海關行政權。關稅稅率已基本自主，但也未完全自主，仍受到列強的控製，1930年和1934年對日本無理要求的重大讓步即為明證。海關行政權仍由外國人掌握，直至1937年，中國海關的幾乎所有負責人仍為外國人。
總之，南京國民政府關稅自主政策，雖然有很大的局限性，也沒能從根本上改變中國的半殖民地半封建社會制度，但是，其在增加政府的財政收入，保護民族市場，促進工商業發展方面所起的作用以及對中國社會經濟産生的影響，應該給予肯定。
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