时政 》 以海外视角探寻通向复兴之路：中国崛起策   》 第67节：中国崛起策十八 建立强有力的现代法治国家(7)      刘涛 Liu Tao

　　中国从一个平均主义的时代迅速跃进到一个市场竞争的时代，其主导思想和理念的变化也是惊人的，在上世纪90年代，各级政府都把经济增长和GDP看成是政府政绩的来源，采取各种手段促成GDP的增长，这段时期采取的是比较激进的财权下放的分权政策。在中国取得巨大经济繁荣的同时，其负面效应也开始显现。本来，企业从国家统管统包变成独立核算的经济单位，地方政府取得更多的经济决策权是符合搞活经济和市场繁荣的总体思路的，但是任何事情都有一个界限，都有一个度的问题，过度放权就会产生严重负面的效果，从中央政府财力这个问题上我们深深体会到了。中央政府的财政汲取能力是攸关国家总体发展的大事，这样的财权下放必将引起中央政府的管理效能严重退缩，中央政府不能完成自己的基本职能，也无力发展教育、医疗和社会福利系统，无力进行社会再分配和进行转移支付，甚至是在发展国防建设上都会出现财政捉襟见肘的困局。国家财政力量的严重不足导致了国家将一些公共产品和公益性产品逐渐转交给市场或是民间组织，从而出现"国家退出"的局面。上世纪90年代中国在年年取得高经济增长的同时，教育经费却日益不足，于是教育产业化的改革开始出台，国家的医疗体系也逐步市场化，公共产品领域国家一步步退出。其他方面，大量中小矿务企业的落后生产设备无法得到更新，企业的工伤事故层出不穷，矿产公司的矿难频发不断，一些污染很严重的企业的职工染上严重的职业病，不少地方环境恶化问题日益触目惊心……
　　虽然不能说中央政府的财力下降是导致上述现象的唯一原因，但至少是重要原因之一，中央政府的财力下降也就意味着国家的公共管理效能必然会受到严重制约。
　　表三 中央政府税收收入占国民生产总值的比重，1990年到1995年，
　　1996年到2005年（数据来源：节选自国际货币基金组织/政府财政
　　统计核算IMF/GFS 2003，由作者翻译成中文）
　　（1）中国的平均值由作者自己计算
　　（2）中国与不同国家类别的差距由作者自己计算
　　图一 中央政府税收收入占国民生产总值比重平均值之国际比较
　　（图表来源：作者自制，参照表三数据）
　　国内有学者认为中央政府财权下放是权益之计，也是中国经济转轨过程中无法完全避免的，在当前具有促进经济发展的重要作用。而笔者与王绍光先生的观点则是一致的，认为削弱中央政府的财力是非常危险的，也是无法真正促进经济可持续发展的。尤其在中国这样面积广大、贫富差距越来越大、地区差距不断扩张、城乡差别长期存在的情况下，国家更需要有相当的财政动员能力和相当可观的财政汲取能力来缓和贫富差距和社会冲突。以削弱中央政府财权为目的的做法来达到建立"弱政府"的改革模式，极有可能形成社会矛盾严重激化、而国家却无力介入的局面。表三和图一反映了中国中央政府税收汲取能力在90年代大大低于第一、第二、第三世界的平均水平，也低于亚非拉三个大洲的平均水平，如果这还不引起我们警惕的话，未来10年、20年我们就会体会到国家投入不足的强烈负效应。新文盲的增加和部分人口健康状况的恶化将严重损耗人力资本的培育，从长远而言将损害中国可持续发展和百年大业。
　　表四 地方政府与中央政府税收收入的分配比例（数据来源：节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算IMF/GFS 2003，由作者整理、翻译成中文）
　　表四反映的是地方税收和中央政府税收之比，当这个比值越高、数值越大，就表明地方政府的财权越大；当这个数值越小的时候，就表明地方税收收入越少，中央政府的税收收入越高。如果地方收入与中央收入正好相等，那就是1比1，数值为100。一般来说，在联邦体制的国家里，由于中央和地方在一定程度上平分财权，因此这个数值会比较高。在中央制的国家里，地方财政汲取能力弱于中央，因此这个数值就会偏低。通过国际比较，我们发现上世纪90年代中国的财权分配比率是地方强大、中央弱小的局面，在中国一栏里的数值高于大多数联邦制国家比如美国、德国、俄罗斯、瑞士、阿根廷、巴西和印度等国。而在另外一些国家，中央政府的税收收入与地方相比占有压倒性的优势地位，比如英国、法国、荷兰、南非、泰国和肯尼亚等。唯一跟我国不分伯仲的是实行联邦制的加拿大。由此可见，按照绝大多数国家的财政分配比率来看，甚至是按照联邦制国家的标准来看，我国的财权在90年代都是过分偏向地方了，以至于有外国学者称之为"财政联邦主义"。即使在1994年分税制改革之后，我们看到表格中1995年到1999年的数据，地方财权相对来说仍然居高不下，甚至到达122.0的高数值。地方税收汲取能力的上升是和中央政府税收汲取能力下降趋势相联系的，这在前面已经分析到。



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【资料来源】新华出版社
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