孙中山等到达黄埔，陈炳栻、朱庆澜在黄埔公园举行欢迎会。孙中山在欢迎会上发表演说，揭穿了张勋复辟是北洋军阀所布置的政治圈套，他十分激动地说：
“段祺瑞起用段芝贵、倪嗣冲这些复辟派做讨逆军统帅，以逆讨逆，忠奸不分。今天的中国，不是复辟与共和之争，而是真共和与假共和之争。今天真复辟者少，假共和者多。”他指出，中国共和垂6年，国民未有享过共和幸福，是因为执共和国政之人，以假共和之面孔，行真专制之手段也。希望海陆军为国民争回真共和，以贯彻吾人救国救民之宗旨。他号召各界同心合力，奋起护法。
7月19日，孙中山出席广东省议会欢迎会，与陈炳焜、朱庆澜商讨邀请国会议员来粤，以便召开国会和组织护法政府问题。孙中山提议以省议会名义，请国会议员来粤召集国会，以决定大计。如果法定人数不足，可召开紧急非常会议，以决要政。
朱庆澜表示赞成，陈炳焜态度暧昧，他以南方力薄、经济困难为辞加以推托。孙中山逐一解释，并希敦促陆荣廷东下合作。陈炳焜勉强同意。
孙中山即通过津、沪各报邀请国会议员南下，召开国会，以行民国统治之权。他又致电程璧光，要他率海军舰队南下。
7月21日，程璧光与海军第一舰队司令林葆怿率舰队自吴淞口开往广东，有海圻、海琛、飞鹰、永丰、舞凤、同安、永翔、楚豫，过象山时又增加福安、豫章两舰，共10舰。唐绍仪、汪精卫等与程璧光同行。
8月5日，海军舰队全部抵黄埔，广东各界在长堤东园集会欢迎海军南下，到会者数逾数万，盛况空前。各界代表争先发表演说，淋漓慷慨，闻者咸为动容。
国会议员应孙中山电邀，先后到达广州者150余人，但仍不足法定人数。8月18日，孙中山在黄埔公园宴请国会议员，商讨召开国会事宜。与会者认为，北京政府既已毁废约法，向护法各省用兵，中华民国名存实亡；为了对内团结护法各省，对外实行独立自主的外交政策，必须在南方另行组织政府，议员人数不足法定，可采取法国的先例，召开非常会议。
次日，国会议员举行谈话会，讨论召开国会及组织政府问题，决定采用“国会非常会议”名称，定于8月25日召开非常会议，并推举吕志伊、王有兰等7人为军政府组织大纲起草员；并通电东南各省，召开非常国会，“以谋统一，以图应变”。
8月25日，国会非常会议在广州正式开幕，国会议员150余人出席。会议由原任众议院议长吴景濂主持。孙中山及广东省长朱庆澜等到会祝贺。粤督陈炳焜仅派代表列席。会议通过《国会非常会议组织大纲》，规定国会非常会议到内乱戡定、《临时约法》之效力完全恢复时为止，军政府组织大纲由国会非常会议制定并宣布。
国会非常会议又通过《中华民国军政府组织大纲》，并选举孙中山为中华民国军政府大元帅，唐继尧、陆荣廷为元帅。原预定选程璧光为元帅，但程派代表表示不愿居此名义，会议乃从缓议。
众议院议长吴景濂、参议院副议长王正廷率议员数十人，乘舞凤舰到黄埔，举行大元帅授印仪式。吴景濂在致大元帅颂词中道：
前临时大总统孙先生文，手创民国，内外瞻仰，允当斯任，即日赍致证书，登坛授受。悃忱未尽，复申是言。所愿我大元帅总辑师干，歼灭群丑，使民国危而复安，约法废而复继，不胜郑重期望之至。
旋由王正廷代表授印。孙中山致答词道：
文以不德，忝为共和先导。民国成立，六年于兹，而枭雄畔换，频繁不已，文不能救，自念无以对我邦人兄弟。今者叛督倡乱，权奸窃柄，国会解散，元首迁废。此诚勇夫志士发愤倡议之时也。而迁延数月，大兵未举，政府未立，内无以攘寇乱，外不足以示友邦。文以国会诸君不释之故，不得不统摄军政。任职以后，唯当竭股肱之力，攘除奸凶，恢复《约法》，以竟元年未尽之责，雪数岁无功之耻。责任在躬，不敢有贰，诸所举措，亦唯国会诸君实匡逮之。
经孙中山提议，国会非常会议通过，任命军政府各部总长名单如下：
外交总长 伍廷芳次长 王正廷
财政总长 唐绍仪陆军总长 张开儒
海军总长 程璧光
内政总长 孙洪伊次长 居 正
交通总长 胡汉民
军政府若干军政长官名单如下：
军政府秘书长 章太炎
军政府总参谋长李烈钧
军政府海军总司令 林葆怿
大元帅府亲军总司令李福林
大元帅府参军长许崇清
军政府第一军总司令陈炯明
大元帅高等顾问吴景濂
川滇劳军使王 湘
湖南劳军使林伯渠
军政府卫戌总司令 方声涛
大元帅府筹饷总办 李耀汉
孙中山在广州组建中华民国军政府，鼓舞了各地反对北洋军阀黑暗统治的力量，护法运动的高潮随即到来。
在四川先后宣布独立护法的有：
1917年11月1日，四川川边屯殖使张煦在西昌宣告独立，并致电大元帅孙中山，表示“拥护真正之共和，扫除非法之政府，爰举十邑之地，卅营之众，遥承军府，近联滇黔，为国讨贼，虽死不避。”唐继尧将该部编为靖国军第7军，任张煦为总司令。
11月3日，颜德基以“四川靖国军临时司令”名义，在绥定通电独立。
12月14日，陈凤石在大竹县宣布独立，自任“四川靖国军招讨司令”。
12月18日，川军第1师第2混成旅旅长王椅在合川通电护法，军政府任命他为四川靖国军联军川北总司令。
1918年2月16日，川军第2师所属刘成勋、陈洪范两旅在乐山宣布拥护西南护法军。
2月17日，川军1、3两师全体军官联名致电李烈钧，表示加入西南护法军。次日，川军1、3两师及刘成勋、陈洪范、汪可杰、舒荣衢各旅再次联名宣布与西南靖国、护法各军一致，推熊克武主持四川军政事务。
在湖北，拥护护法的有：
1917年12月1日，鄂军第1师师长石星川在荆门宣告自主，组织湖北靖国军，电请襄阳镇守使黎天才，一致行动。电致孙中山，表示愿与西南各省一致行动。孙中山复电祝贺，并派张伯烈、蒋文汉前往犒师慰问。
同时，原鄂军第3师师长王安澜率旧部于鄂豫边境宣布独立。
12月6日，鄂军第1师1团在黄州宣布自主。
12月10日，湖北革命党人蔡济民率民军攻克广济，次日占领黄梅，自称鄂军总司令。随后攻占施南、利川、咸丰、来凤等县。
12月16日，黎天才通电宣告自主，就任湖北靖国军联军总司令，决心跟石星川“誓同生死”。孙中山复电祝贺。
陕西的护法运动发展广泛：
1917年11月25日，焦子静等在白水通电宣布自主，筹建陕西护法军。
12月4日，陕西龙驹寨驻军王明敏等以护法军名义，占据商县、洛南一带。
12月11日，陕西警备军分统领耿直在西安发动政变，赶走陈树藩。
12月21日，郭坚在凤翔通电宣布独立，就任陕西护法军西路总司令。
1918年1月25日，胡景翼部营长张义安在三原独立。两天后，胡景翼、曹世英赴三原，组织陕西靖国军。胡景翼、曹世英为陕西靖国军左右翼总司令。
2月17日，陕西靖国军占领西安。
安徽的护法运动也有一定规模：
1917年11月22日，程萌等宣布成立皖北讨逆军，次日攻占寿县。
1918年3月12日，李雨春在含山县举义，攻占县城，释放政治犯。
浙江的护法运动，又是一番新气象。
1917年11月26日，宁波驻军通电独立，组成宁波独立军，推前督蒋尊簋为浙江军总司令，宣称“誓必荡除叛逆，兴复约法，还我国会，厉行自治。”
同日，温州、处州、绍兴、台州、严州等地宣布独立。
湖南的护法运动开展得最早。
1917年8月，段祺瑞命傅良佐任湖南督军，原湖南省督军兼湖南省长谭延闿回茶陵原籍“省亲”，并通电辞职，并悄悄化装后离开湖南。
谭延闿在辞职前调湘军第1师第2旅旅长林修梅部移防衡山，并派刘建藩代理零陵镇守使，用意是集中力量，退守湘南，待时反攻。
9月18日，林修梅在衡山、刘建藩在零陵同时宣布独立，揭开了护法战争的序幕。
10月2日，宝庆守备第二区司令周伟、第5师3团团长宋鹤庚联衔通电宣告自主，声讨湘督傅良佐标榜实行“以湘治湘”的祸湘计划。
11月9日，宁乡数百名护国军占领县署，宣布独立。
此外，山东靖国军、福建靖国军、河南自主军相继起事。在短短几个月内，护法的烽火遍及十几个省份，纵横于大江南北，如火如荼，一日千里，皆以拥护中华民国军政府为名。
军政府成立后，孙中山派胡汉民、汪精卫与广东省长朱庆澜多次密谈，希望朱庆澜把他过去收编的陈炯明部队20营警卫军移交给军政府。朱不仅曾收编了陈炯明20营，而且还收编了李福林的10多个营，以及未去海南岛而留在广州的龙济光部队。朱庆澜与桂系军阀陈炳焜有矛盾，桂系要求把省长节制下的40营警卫军交给督军统率，逼使朱庆澜交出兵权，并打出“省长民选”、“粤人治粤”的法宝，把朱庆澜挤出广东去。
朱庆澜同意将20营警卫军交给孙中山，并提议由陈炯明担任省长公署亲军司令。陈炯明在孙中山的同意下，接受了朱庆澜的委派，朱庆澜把王德庆、李次皋、熊略等人的警卫军共20营，全部拨给陈炯明。
可是，移交警卫军一事，遭到桂系军阀的粗暴干涉。陈炳焜竟然出动部队，包围了陈炯明的司令部，缴去关印，迫使陈炯明匆匆出走香港。桂系军阀头领陆荣廷亲自出马，导演了省议会的省长选举，陆保荐的李耀汉当选省长。朱庆澜无法与桂系抗衡，只好交出大印，弃职北上。陈炳焜轻而易举地把省长辖下的40营警卫军，全部收为己有。
孙中山多次派人与陈炳焜交涉，要他把陈炯明的20营交出来，陆荣廷也打电报给陈炳焜，要他把20营亲军交出来，陈拖延敷衍，实际上按兵不动。陈炯明回到广州，只好赋闲家中。
局势很快发生了变化，段祺瑞令傅良佐率两营精兵进入湖南，命吴光新出任长江上游警备总司令兼四川查办使，率重兵进驻四川。又命冯玉祥部队开往福建，威胁广东。段氏武力统一西南各省的声势，越来越咄咄逼人。
桂系不得不缓和南方内部矛盾，以免后院起火。陆荣廷在梧州召集包括有孙中山代表胡汉民参加的各方代表参加的军事会议，决定把与广东某些方面势成水火的广东督军陈炳焜调离，由陆荣廷自兼广东督军，并由桂系的广东将领莫荣新代理。会议还决定：程璧光以海军总长兼任讨闽军陆海联军总司令。讨闽军以林葆怿为海军总司令，陈炯明为粤军总司令，方声涛为滇军总司令，共同进攻福建。这样，陈炯明才接受了20营亲军。
孙中山计划把各地分散的护法力量纳入军政府的统一指挥之下，具体方案是：由唐继尧统一滇、黔、川三省兵力，攻取四川，顺江东下；陆荣廷统一粤、桂及驻粤滇军援湘，协同程潜、刘建藩、林修梅夺取湘南，直趋江汉；黎天才、蔡济民攻占湖北，挥师北指；陈炯明、李烈钧率粤军攻闽袭赣，西上武汉；黄复生、熊克武北击祁山，东进荆襄；然后各路大军会师武汉，大举北伐，统一中国。
1917年10月9日，孙中山在广州召开军事会议，讨论出师北伐的战略方针，决定：
（1）派员与陆荣廷及两广督军等磋商抵御龙济光的计划。
（2）以滇军第3师援湘。
（3）以滇军第4师及海军即日誓师攻闽。
（4）饬陈炯明、朱执信两军加紧招募训练部队，为滇军、海军后援。
（5）由陆荣廷、唐继尧火速出大军会师武汉。
陆荣廷在南宁召开了两广援湘军事会议，决定推桂督谭浩明为两广护国军司令；孙中山特派革命党人钮永建为总参谋长，陈继祖为参谋长；组成5个军，以陆裕光、林俊廷、韦荣昌、马济、林虎分别为一至五军司令。
湘省护法军各路将领齐集衡阳，约有40营兵力，1．5万人。孙中山派程潜来衡阳指挥，成立护法军湘南总司令部，程潜为总司令。
开进湘南作战的是北洋军第8师和20师。傅良佐任命第8师师长王汝贤为湘南司令，第20师师长范国璋为副司令。
护法军的进军路线是：第四军（粤军）司令马济出韶关，经湖南耒阳向攸县、醴陵、长沙进攻，是为右翼；第一军（桂军）司令韦荣昌出三江，经新宁逼宝庆；第三军（桂军）司令陆裕光和第二军（桂军）司令林俊廷出全州，以永州、祁阳、衡阳攻长沙，窥岳州，由谭浩明指挥，是为中部；湘军由湘南总司令程潜、第1师师长赵恒惕、零陵镇守使刘建藩以及林修梅等人指挥，自宝庆北上，是为左翼。三路护法军的总目标是会攻长沙。
正当南北军在湘南鏖战之际，北洋军开进湘南的主力第8师师长王汝贤和第20师师长范国璋发表通电，主张停战议和。直督曹锟、鄂督王占元、苏督李纯、赣督陈光远“四督”通电响应。赣督陈光远还发表宣言，宣布保境息民，拒绝北洋军假道江西开往湖南，要求停止川、湘两省的战争。
王汝贤、范国璋在发表主和通电的当天，便从衡山撤兵。傅良佐急电朱泽黄部和李传业部回援长沙。但不待两路军队赶到，傅与代理省长周肇祥就在当晚携带印信乘坐军舰逃离长沙。湖南人民发出“赶走北兵狼子”的怒喊，北军陷入了草木皆兵的境地，长沙一片混乱。
护法军在北军撤出衡山后，向北推进，连克湘潭、株州，直趋长沙。北军节节败退，王、范被迫逃往岳阳。
湘军第1师师长赵恒惕抢先进入长沙，湘军总司令程潜随之赶到长沙。次日，湖南各界公推陆荣廷为湘粤桂巡阅使，谭浩明为湖南督军，程潜为省长。
1917年11月24日，程潜就任湖南省长职，但桂系谭浩明立即反对，程不得不解省长兼职。12月12日，谭到长沙，宣布自己“暂以湘粤桂总司令名义兼领湖南军民两政事宜。”
护法联军占领长沙后，以陆荣廷为首的桂系军阀和以唐继尧为首的滇系军阀，坚持响应“四督”停战主和的号召，反对进攻岳州，力求与北京政府达成和平协议，因而前线陷于停顿状态，出现了不战不和、不进不退的微妙局面。以孙中山为首的军政府，主张乘胜追击，进攻岳州，会师武汉，直捣幽燕，将护法战争进行到底。
鄂督王占元为自存计，从主和变为主战，北洋军阀开始向鄂西的荆、襄宣布独立的鄂军石星川师和黎天才师进攻。谭浩明电请北京政府停止进攻荆、襄，否则南军将进攻岳阳，以为报复。湘西军民纷纷要求开往鄂西，与湖北自主军战斗在一起。
1918年1月上旬，湘军总司令程潜于新市连续召开军事会议，拟订攻岳作战计划，决定：湘军赵恒惕师第一旅和陈嘉佑之独立第3旅进攻托坝、西塘，为主攻；林修梅旅进攻筻口，为助攻；桂军韦荣昌部及陆裕光部各自佯攻坡塘和新墙、小桥岭，以牵制正面之敌；刘建藩部担负警戒通城方向，并相机策应赵恒惕的主力部队；吴剑学、李仲麟部为总预备队。定于1月16日分兵进攻岳州。
湘军为解放故乡、保卫桑梓而战，士气大振。1月23日拂晓，护法联军开始五面攻击岳州。湘军右路和中路首先迎击当面之敌于托坝、后唐，然后乘胜推进到白湖瑕，威胁北军的防御重点乌江桥；左路林修梅旅攻战筻口、花山。守岳阳的北军总司令王金镜的第2师、李奎元的第11师、王汝贤的第8师、范国璋的第20师，都是直系主和派或亲近直系的部队，他们不愿与南军血战而毁灭自己，让皖系军队坐收渔人之利。
24日，湘军集中兵力攻击江桥。25日，包围乌江桥，26日攻康王桥。北军不支，湘军长驱而入，直抵岳阳城下。王金镜命令放火焚烧后退出。1月27日上午，联军占领岳阳，俘敌1300余人。
联军攻克岳阳，西南各省人心振奋，纷纷要求乘胜进攻武汉。湖北第1师师长石星川、襄阳镇守使黎天才、第3师师长王安澜宣布独立护法后，他们彼此配合，共同成立湖北靖国军联军，公推黎天才为联军总司令。当时鄂省北军主力都集中在荆、襄，同黎天才起义军大战，武汉空虚。如果南军乘虚进取武汉，与黎天才护法军会师湖北，将使南北战局发生重大变化。但桂系军阀不从大局出发，旋即与直系军阀秘密勾结，认为北军攻占荆、襄，南军夺取岳阳，各得其所，双方均应适可而止，转战为和，迅速召开和平会议，谭浩明下命严禁前线各军跨入鄂境一步，又把护国军第二路林俊廷部调回广东对付广东方面的国民党。这样进攻湖北、直捣京畿的大好时机，就被桂系军阀断送了。
桂系军阀对孙中山领导的军政府，一开始就采取听其自生自灭的消极态度，后来更发展到公开进行破坏。广东代督莫荣新杀害了孙中山任命的潮梅前敌司令金国治，又诬指大元帅府卫队的连排长及卫士多人，任意枪杀。孙中山派人到各县招收民军以扩充自己的实力。莫荣新得到消息，通令各县指这些招兵人员为土匪，一律就地枪决。单是增城一县就有69个招兵人员被杀。孙中山在困难的环境下，想另求发展，准备自己带兵打福建，桂系又不肯给以物质支援。广州又有两个招兵人员被捕，孙中山立刻写信要求保释，莫荣新连信也不回就把这两个人枪决了。孙中山忍无可忍，决定不顾一切和桂系硬拚一下，把莫荣新赶出广州。
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