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通史 》 中國歷代政治得失 》
第三講 宋代
錢穆 Qian Mu
一、宋代政府組織
甲、宋代中央政府
在我們要講的漢唐宋明清五個朝代裏，宋是最貧最弱的一環。轉從政治制度上看來，也是最沒有建樹的一環。此刻先講宋代的中央政府，還是從相權講起。論中國政治制度，秦漢是一個大變動。唐之於漢，也是一大變動。但宋之於唐，卻不能說有什麽大變動。一切因循承襲。有變動的，衹是迫於時代，迫於外面一切形勢，改頭換面，添註塗改的在變。縱說它有變動，卻不能說它有建立。宋之於唐，衹好說像東漢之於西漢，有事而無政。有形勢推遷，而無制度建立。
乙、相權之分割
宋代的相權，較唐代低落得多。宋代也有三省，實際上衹有中書省在皇宮裏，門下尚書兩省都移在皇宮外面了，故亦衹有中書省單獨取旨，稱政事堂。又和樞密院同稱兩府。樞密院是管軍事的，本是晚唐五代傳下的一個新機構，宋人不能糾正，把它沿襲下來，成為一重要官職。中書則為丞相，地位獨重。門下尚書兩省長官不再預聞政府之最高命令。然中書和樞密對立，也就是宰相管不着軍事。
再論財政：宋代財政，掌握在三個司，司本是唐代尚書六部下面的官名。但唐代自安史亂後，往往因財政睏難，而甚至有宰相自兼司職的。宋代又因其弊而不能革，卻變成政府財權專落在司的手裏。所謂三司——第一是戶部司，第二是????鐵司，第三是度支司，度支即是管經濟出納的。在唐代，有宰相親自兼領尚書的一個司，如????鐵、度支之類，為對財政問題直接處理方便起見，此雖不可為訓，究竟是由宰相來親握財政大權，還可說得去。而宋代，則此三個司的地位提高了，獨立起來掌握着全國的財政，這是極不合理的。所以王荊公為神宗相，想要變法推行新政，第一措施，便是設立製置三司條例司，把戶部、????鐵、度支三個衙門，重新組織起來，統一到那個新衙門（即製置三司條例司）裏。這一措施，在荊公是想把財政大權重新掌握到宰相手裏，正如唐代之由宰相來兼領司職。司馬溫公對此極表反對，他說，財政該由三司管，三司失職，可以換人，不該讓兩府侵其事。這裏卻見到荊公溫公對當時制度上之一種歧見。荊公之意，是想把財政大權仍隸屬於宰相，這屬制度問題，非人事問題，與當時三司長官之稱職不稱職不相幹。荊公是想重新釐定三司權限，要把當時所謂中書治民樞密主兵三司理財的軍民財政之職權三分重新綰合。溫公則主一仍舊貫，衹着眼在人事上，並非着眼在制度上。若就制度論，則軍民財職權三分，到底是不合理想的。
再次說到用人：嚮來政府用人，本該隸屬宰相職權之下。什麽人該用，什麽官該升，這是宰相下面尚書吏部的事，宋代卻又另設一個考課院。考課就等於銓敘，後來改名審官院。又把審官院分東西兩院，東院主文選，西院主武眩又別置三班院，來銓衡一輩內廷供奉及殿直官。如此則用人之權，全不在宰相。這是宋初皇室在一種自卑感的私心下，蓄意要減奪中書宰相職權而添設的。如是則不僅宰相和唐製不同，就是尚書成為行政總機關的制度，也都破壞了。
丙、君權之侵攬
以上指述宋代軍事，財政，用人三權都有掣肘，都分割了，這顯見是相權之低落。相權低落之反面，即是君權提升。及以朝儀言，唐代群臣朝見，宰相得有座位，並賜茶。古所謂“三公坐而論道”，唐製還是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站着不坐。這一類的轉變，說來甚可慨惜。但歷史演變，其間也不能僅歸罪於一切是黑暗勢力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在後周時，原是一個殿前都檢點，恰似一個皇帝的侍衛長。他因緣機會，一夜之間就作了皇帝，而且像他這樣黃袍加身作皇帝的，宋太祖也並不是第一個，到他已經是第四個了。幾十年中間，軍隊要誰作皇帝，誰就得做。趙匡胤昨天還是一殿前都檢點，今天是皇帝了，那是五代亂世最黑暗的表記。若把當時皇帝來比宰相，宰相卻有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像樣。試看五代時，又哪幾個皇帝獲得像馮道般的客觀地位與受人尊崇呢？然而皇帝到底該是一皇帝，他是一國之元首，皇帝太不像樣了，其他一切官，會連帶不像樣。現在要撥亂返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的體統尊嚴不如宰相，也易啓皇帝與宰相之間的猜疑。據說當時宰相是為了避嫌起見，為了表示忠誠擁戴新皇帝起見，所以過自謙抑，遜讓不坐，這樣纔把政府尊嚴皇帝尊嚴漸漸提起，漸漸恢復了。就事論事，這也該有可願。固然這也是當時大臣不知大體，又兼之以一種心理上的自卑感，纔至於如此。若使在唐代，由門第傳統出頭的人來處此局面，他們决不會如此幹。又像西漢初年一輩樸訥無文來自田間的人，也不會如此。那是晚唐五代進士輕薄傳下的一輩小傢樣的讀書人，纔如此做。但他們當時的用心，終還是可原諒的。不過事情隔久了，這事情演變之本原意義忘失了，後人便衹見得皇帝之尊嚴與宰相之卑微了。
其次講到皇帝詔書，此乃政府最高命令。在唐代歸宰相中書省擬定，此種擬稿叫做熟擬，亦稱熟狀擬定。熟狀擬定是詳擬定稿的意思。中書熟擬送呈皇帝，皇帝衹侵攬了在紙尾批幾句，用皇帝禦印可其奏，此謂之印畫。經此手續後，便可降出奉行。此項手續，其實是宰相出旨，衹求皇帝表示同意就算。用現代話說，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意權。到宋初，宰相為避嫌，為推尊皇帝，為使皇帝的威望地位擡高，遇政府定旨出命，先寫一劄子，這是一種意見的節要，對於某事提出幾項意見，擬成幾條辦法，送由皇帝决定，所謂“面取進止”。然後宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進止的詔文，僅是一種草案或條陳，而不再是定旨出命的定稿，這與唐代宰相之熟擬相差就很大。宋代的最高政令之最後决定權在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不僅有同意權，而有參加意見之權了。宰相不過是奉命行事，所以君權就重，相權就輕了。再說，政府的一切重要指示，本來也並不全要有皇帝詔敕行之的。在唐代，政事堂號令四方，其所下書曰堂帖，宋初還有此製，當時並謂堂帖勢力重於敕命。但後來便有詔禁止，中書不得下堂帖，於是改用劄子指揮。其實劄子也還如堂帖。後來有一地方官，不服中書處分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事須降敕處分，即用劄子，亦當奏裁。這不是宋代一切政令之决定權便全歸了皇帝嗎？這一制度，到神宗時，還是廢了，仍許用劄子。據此諸點，可證宋代宰相之失職。
然而我們也不能因此便聯想到像我們現代所說的中國傳統政治衹是獨裁與專製。宋初有一件故事，宋太祖時，遇某官出缺，他叫宰相趙普擬名，趙普擬後交給太祖，恰好這人是太祖平時最討厭的，他憤然說：“這人怎好用”，就把這名紙撕了，擲在地。趙普不做聲，把地上廢紙撿起來藏了。過一兩天，太祖又要趙普擬，趙普早把前日撿起的破紙用漿糊黏貼了攜帶身邊，即又把這紙送上。太祖詫問：“如何還是此人”，趙普答道，據某意見，暫時更無別人合適。太祖也悟了，點頭說：“既如此，便照你意見用吧１
我們講到這一故事，還可想象趙普到底還有一些宰相大臣傳統的風度。但實際上，趙普並不是一個道地讀書人，衹因宋太祖信賴他，同時也並無其他像樣人物，他纔做了宰相。在他做了宰相以後，太祖還時時告誡他，說你做了宰相，該抽空讀書，所以他纔讀《論語》。後來人卻說趙普已半部《論語》治天下，大概他讀《論語》，也沒有好好仔細讀。然而趙普卻已是宋代開國一好宰相，即就前講故事便可見。這並不是趙普個人如何般傑出，這衹是一個傳統的歷史習慣該如此，當如此，而趙普也如此了。那時相權雖低，我們仍該根據歷史事實，不能單憑自己想象，駡中國傳統政治全是帝王專製與獨裁。而且宋王室傢訓相傳，要盡量優假士人，不許開誅戮朝官之戒。而北宋諸帝，也比較無暴虐，無專擅。宋代制度之缺點，在散，在弱，不在專與暴。直到南宋寧宗時，已快亡國，皇帝時時下手條，當時稱為禦札，還激起朝臣憤慨，說事不出中書，是為亂政。可見宋代相權，還有它傳統客觀的地位。我們此刻衹根據歷史來說宋不如唐，所謂宋代宰相失職，一切仍是制度問題。並不是衹有皇帝專製，更不要制度。
盯諫垣與政府之水火
現在再講到宋代的監察官：其先在漢代，監察權由副宰相御史大夫來行使。當時御史大夫的監察範圍，外面是中央地方內外百官，內面是王室和宮廷，全屬御史大夫監察權所及。御史中丞是一個副御史大夫，這是專門監察王室和宮廷的，也可說是監察皇帝的。另一御史丞，則監察政府，不論中央地方都在內。故就職權分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手。宰相發命令，副宰相則幫他監察。那時宮廷和朝廷，既是一體受宰相之節制，自然監察權也要內及宮廷了。後來御史退出皇宮，單獨成為御史臺，其職權便衹限於監察政府，而沒有監察皇帝和宮廷的權。但政府官職中，還是由監察皇帝的，這叫做諫官。諫官也遠自漢代便有，如諫議大夫之屬，在漢屬光祿勳。就其官職名義，便是專叫他追隨皇帝，在皇帝近旁，專來諫諍和諷議皇帝的言行。光祿勳乃九卿之一，隸屬於宰相，則諫議大夫當然是宰相的下屬。及到唐代，此種諫官，都屬於門下省，和前面講過掌封駁的給事中同屬一機關，如諫議大夫、拾遺、補闕之類都是。大詩人杜甫就做過拾遺。這些官，階位並不高，亦無大權，但很受政府尊重。大抵是挑選年輕後進，有學問，有氣節，而政治資歷並不深的人充任。他們官雖小，卻可嚮皇帝講話。“拾遺”如東西掉了重新撿起，這是指皇帝遺忘了什麽，他可以提醒他。“補闕”是指皇帝有了什麽過失、要替他彌補。此外還有司諫、正言等，總之正名定義，他們都是專嚮皇帝諫諍過失的。唐製，皇帝朝見文武百官後，通常沒有特殊事情，很快就散朝。散朝後，皇帝另和宰相從容討論，這時候旁人不得參加，而門下省的諫官們獨在例外，他們常得隨從宰相參加列席。這因宰相有時有不便同皇帝直接講的話，卻可讓這些小官口裏講。皇帝若生氣，也無法直接對宰相。他們講的對，固然好，講錯了，也無妨大體。因為他們的名義就是諫官，本來要他們開口講話。他們人微言輕，階位不高，講差話也自可願。所謂言者無罪，聽者足戒。有他們隨從在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接衝突，而宰相要講的話，卻由他們口裏講了，這是政治上的一種技術問題。這些技術，當然也由於一種理想之需要而生。所謂理想需要者，便是君權相權間之調節。這一關係如下：
皇帝——>宰相——>諫官——
皇帝用宰相，宰相用諫官，諫官的職責是專門諫諍皇帝的過失。這和御史大夫不同。御史大夫是監察政府百官的，諫官不監察政府，他衹糾繩皇帝。如是，若把諫官也看作是監察官，則中國歷史上之監察官，應分臺諫兩種。臺是指的御史臺。唐代的臺官，雖說是天子的耳目，而唐代的諫官，則是宰相的唇舌。御史監察權在唐代已離相權而獨立，但諫諍權則仍在宰相之手。這一制度，到宋代又變了。諫官本隸屬於門下省，而宋代則諫垣獨立，並無長官。換言之，這些諫官，現在是不直接屬於宰相了。而且宋製，諫官不準由宰相任用，於是臺官諫官同為須由皇帝親擢了。本來諫官之設，用意在糾繩天子，並不是用來糾繩宰相，對皇帝纔稱諫，而且諫官也明明是宰相的屬官。現在諫官脫離了門下省，就變成了禿頭的，獨立的，不隸屬於宰相了。而又是由皇帝所親擢，不得用宰相所薦舉，於是諫官遂轉成並不為糾繩天子，反來糾繩宰相。於是禦垣遂形成與政府對立之形勢。諫官本是以言為值，無論什麽事什麽地方他都可以講話，不講話就是不盡職，講錯話轉是不要緊。而且這些諫官階位低，權柄小，衹是些清望之官。本來就挑選年輕有學問有名望有識見有膽量能開口的纔任為諫官。他們講話講錯了，當然要免職，可是免了職，聲望反更高，反而更有升遷的機會。所以宰相說東，他們便說西，宰相說西，他們又說東。總是不附和，總愛對政府表示異見。否則怎叫諫官，怎算盡職呢？這一來，卻替政府設立了一個衹發空論不負實責的反對機關。他們盡愛發表反對政府的言論，而且漫無統紀，衹要是諫官，人人可以單獨發表意見。政府卻不能老不理他們的意見。這一風氣，是從宋代始，這也算是清議。清議總是政府的對頭。清議固然未必全不好，但政府總是有擎肘。諫官臺官漸漸變成不分。臺官監察的對象是政府，諫官諍議的對象還是政府，而把皇帝放在一旁，變成沒人管。做宰相的既要對付皇帝，又要對付臺諫，又如何得施展？
但上面所述，多半還是些人事，而非屬於制度。若論制度，宋代大體都沿襲着唐舊。衹因宋初太祖太宗不知大體，立意把相權拿歸自己，換言之，這是小兵不放心大臣，這也罷了。他們種種措施，自始就不斷有人反對。但因宋初承襲五代積弊，社會讀書人少，學術中衰，反對的也衹曉得唐製不如此而已，並未能通覽大局，來為有宋一代定製創法。後來皇帝讀了書，懂得歷史，懂得政治，社會讀書人多了，學術中興，直到仁英神三朝，纔想把以前祖宗積弊，加以改革，但積勢已成，急切反不過來。范仲淹失敗在前，王安石失敗在後。宋神宗一意信任王安石，要他來變法，然而諫官與宰相互相對壘，互相水火。而當時的諫官，又不像現代西方的所謂反對黨。諫官是分散的，孤立的。他們的立場，好像是專在主持公議，並非為反對政府。在道義的立場上，比近代西方的反對黨更有力。宰相不聽他們的話，他們就求去，去了名更大。另一人上來，還是依照前一人的主張，繼續反對。政府又不能不要這些官。這一制度，這一風氣，實在是難對付，結果便衹有宰相求去。王荊公新政失敗，諫垣的不合作，自然是一原因。皇帝儘管信任宰相，也無法扭轉這局面。連皇帝加上宰相，依然無辦法，這是宋代制度特有的弱癥。衹要到後來，諫官鋒芒太兇了，鬧得太意氣，太無聊了，社會乃及政府中人，都討厭諫垣，不加重視，不予理會，於是諫官失勢，然而權相姦臣又從此出頭了。無制度的政府，哪能有好施為，哪能有好結果。
戊、宋代地方政府
宋代制度，一面是相權衰落，另一面則是中央集權。講到中國的地方行政，衹能說是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了。
宋代地方政府分三級。最高一級稱路，相當於唐代之道。中一級是府、州、軍、監，相當於唐代之州府。最低一級仍是縣。最先分十五路，後來分成二十多路。自五代以來，地方行政長官全屬軍人。宋太祖杯酒釋兵權，把各將官的兵權削了，武臣不再帶兵，自然也不準再管地方民政。這些勳臣武官，也在長期混亂中厭倦了，覺悟了，不再爭持。他們僅擁一官號，中央替他們在首都供給了大的宅第，豐厚的俸祿，叫他們安住下來。比如你是江蘇督軍，中央還是保留你江蘇督軍的名銜，但請你在中央住着。江蘇省的事，另外派人去，派去的則是一位文臣了。這就叫知某州事，知某府事。這些知州知府，本來另有官銜，都是中央官，帶着一個知某州某府事的臨時差遣。他的本職還是一中央官，而暫去管某州某府的事。嚴格說來，這些還是人事，非制度。但直到清代，知縣知府卻變成正式官名了，這實在是不合理的。若正名定義來講，則宋代根本無地方官，衹暫時派中央官員來兼管地方事，那在制度上豈不更不合理嗎？在唐代，各道首長是觀察使，照名義，觀察使是由御史臺派出去考察地方行政的，也並不是正式的地方行政長官。可是後來漸漸變成地方首長了。這在唐代已講過。到宋代又變了。這些官，在宋代又稱監司官，每一路共有四個監司官，普通成為帥、漕、憲、倉。“帥”是安撫使，掌一路兵工民事，領軍旅禁令，賞罰肅清。“漕”是轉運使，掌財賦，領登耗上供，經費儲積。“憲”是提刑按察使，掌司法，領獄訟麯直，囚徒詳復。“倉”是提舉常平使，掌救恤，領常平義倉，水利斂散。這四個就等於都不是地方長官，而是中央派到地方來監臨指揮地方的。在唐代的州縣，衹要奉承一個上司，即觀察使，而宋代則要奉承四個上司，即帥、漕、憲、倉，那可想地方官之難做了。此四司中，以漕使，即轉運使為最重要。地方財政，都在他手，他須把地方全部財富轉運到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代則全部解中央，地方更無存儲。平常就很艱苦，臨時地方有事，更是不可想象。所謂宋代的中央集權，是軍權集中，財權集中，而地方則日趨貧弱。至於用人集中，則在唐代早已實行了。惟其地方貧弱，所以金兵內侵，衹中央首都（汴京）一失，全國瓦解，更難抵抗。唐代安史之亂，其軍力並不比金人弱，唐兩京俱失，可是州郡財富厚，每一城池，都存有幾年的米，軍裝武器都有儲積，所以到處可以各自為戰，還是有辦法。宋代則把財富兵力都集中到中央，不留一點在地方上，所以中央一失敗，全國土崩瓦解，再也沒辦法。
二、宋代考試制度
宋代考試制度，大體也沿襲唐代，細節雖有出入，我們可以略去不講。但宋代科舉所獲影響，卻與唐代不同。第一是唐代門第勢力正盛，在那時推行考試，應考的還是有許多是門第子弟。門第子弟在家庭中有傢教熏染，並已早懂得許多政治掌故，一旦從政，比較有辦法。如是積漸到晚唐，大門第逐步墮落，應考的多數是寒窗苦讀的窮書生。他們除卻留心應考的科目，專心在文選詩賦，或是經籍記誦外，國傢並未對他們有所謂教育。門第教訓也沒有了，政治傳統更是茫然無知。於是進士輕薄，成為晚唐一句流行語。因循而至宋代，除卻呂傢韓傢少數幾個家庭外，門第傳統全消失了。農村子弟，白屋書生，偏遠的考童，驟然中式，進入仕途，對實際政治自不免生疏扞格，至於私人學養，也一切談不上。
其次，唐代考試，有公捲通榜之製。所謂公捲，是由考生把平日詩文成績，到中央時，遍送政府中能文章有學問的先進大僚閱看。此輩先進，看了考生平日作品，先為之揄揚品第，在未考以前，早已有許多知名之士，獲得了客觀的地位。通榜是考後出榜，即據社會及政府先輩輿論，來拔取知名之士，卻不專憑考試之一日短長。甚至主考官謙遜，因其不瞭解這一次考場中的學術公評，不自定榜，而倩人代定榜次，並有倩及應考人代定，而應考人又自定為榜首狀元的。但此等事在當時反成嘉話，不算舞弊。本來考試是為國傢選拔真纔，明白的此項制度之主要精神與本原意義，又何必在細節上一一計較。但有些人便要藉此制度之寬大處作弊，於是政府不免為要防弊而把制度嚴密化。這是一切制度皆然的。但制度逐步嚴密化，有時反而失卻本義，而專在防弊上着想。宋代考試制度，是遠比唐代嚴格了，那時則有糊名之製，所憑則真是考試成績。其實考試成績，衹是一日之短長，故有主考官存心要錄取他平日最得意的門生從學，而因是糊名，尋覓不出該人之捲，而該人終於落第的。如是則考試防製嚴了，有時反得不到真纔。
又唐代考試在禮部，分發任用在吏部。禮部及第，未必即獲任用，因而仍多經各衙門首長闢署，在幕府作僚吏，而藉此對政事卻先有了一番實習。宋代則因經歷五代長期黑暗，人不悅學，朝廷刻意奬勵文學，重視科舉，衹要及第即得美仕，因此反而沒有如唐代般還能保留得兩漢以來一些切實歷練之遺風美意。這些都是宋代考試制度之缺點。總之考試制度在宋代時更重要了，更嚴密了，但並非更有真效。但因政府積年提倡，社會學術空氣又復活了。於是有許多人出來想把此制度改革。第一是想把學校教育來代替考試，這是最關重要的。考試衹能選拔人才，卻未能培養人才。在兩漢有太學，在唐代有門第，這些都是培養人才的。社會培養出人才，政府考試始有選擇。宋人頗想積極興辦教育，這是不錯的。但此非咄嗟可望。第二是想把考試內容改變，不考詩賦，改考經義。這一層用意亦甚是。人人學詩賦，風花雪月，用此標準來為政府物色人才，終不是妥當辦法。但改革後卻所得不償所失，考經義反而不如考詩賦。王荊公因此嘆息，說本欲變學究為秀纔，不料轉變秀纔為學究。這裏面利弊得失之所以然，此刻不擬詳說了。由於上述，可見每一制度也必待其他情況之配合。若其他情況變了，此項制度之功效及性能亦將隨之而變。惟無論如何，考詩制度，是中國政治制度中一項比較重要的制度，又且由唐迄清綿歷了一千年以上的長時期。中間遞有改革，遞有演變，積聚了不知多少人的聰明智力，在歷史進程中逐步發展，這决不是偶然的。直到晚清，西方人還知采用此制度來彌縫他們政黨選舉之偏陷，而我們卻對以往考試制度在歷史上有過千年以上根柢的，一口氣吐棄了，不再重視，抑且不再留絲毫姑息之餘地。那真是一件可詫怪的事。幸而孫中山先生，重新還把此制度提出，列為五權之一，真如寶器拋擲泥土，重新撿起。但我們對此制度在歷史上千年來之長期演變，依然多不加意研究。好像中國歷史上的考試制度，依然還衹是我們獨有的黑暗專製政治下面的一種愚民政策。今天再來推行考試製，是另外一會事，總像不願與歷史傳統下的考試制度發生關係般。這實在是我們的一種成見，非真理。惜乎我們這一番講演，對此制度也不能再單獨地詳說了。
三、宋代賦稅制度
宋代賦稅制度，大體也是由唐代兩稅製沿下，我們不再詳講。衹講一點較重要的。本來兩稅制度，把一切賦稅項目，都歸併了，成為單一的兩稅。租庸調是三個項目分列的，對田地有租，對丁役有庸，對戶籍有調。讓我們眼前淺顯舉例，譬如臺灣徵入農田米𠔌這是租。要臺灣民衆義務服役，修機場道路水利工程之類這是庸。糖是臺灣土産，政府要臺灣一地貢獻多少糖，由民間攤派，按傢分出，這是調。兩稅法則把這三項全並入了田租，因此田租額增高了。政府收取田租之後，如要修機場築道路，應由政府出錢自雇工役。如政府需要糖或其他物品，也應由政府出錢自買。政府嚮民間收稅，則全歸入一個項目下。這樣過了多少年以後，這辦法便出了毛玻晚唐時代軍事時起，軍隊到了一地方，抑就要民衆幫忙如修路之類，又要徵發地方特産，如臺灣出糖，別處軍隊到臺灣來，便不想自己買糖，卻嚮民間要。他們認為這些是嚮來如此，他們卻忘了原來這些庸與調早已包括劃並在兩稅裏，把民間田租加重了，現在又要地方出勞役，出土貢，那豈不是民衆又增加了負擔嗎？這一種可有的流弊，在唐代改行兩稅製時，早有人說到，因當時單圖稅收便利，信不及，到後來卻逐步實現了。更重要的還有一點。在漢代，中國本有地方自治組織，其首領稱三老，三老之下有嗇夫遊徼。三老是掌教化的，嗇夫主收田租，遊徼管警察盜賊。他們都代表地方，協助政府。這一制度，到隋唐便沒有了，變成有名無實。到了五代時候，軍隊每到一地方，要地方出力役，出貢調，那些本來早不在國傢規定的制度裏，於是臨時就得找地方領袖，嚮他們要房子，要稻草，要馬料，要用具，要壯丁，要給養。這明知道不好辦，但也得勉強辦。軍隊常川來往，這些地方領袖，就變成專是對上辦差。地方行政官卻感到有此一種人，又省事、又易督責，於是即使地方上沒有這樣人，也硬要舉出一個兩個來。軍隊像水一樣地流，到了某地就要派差，所以辦差的辦上三五年，傢私就垮了。一個垮了，再找另一個。以後即使沒有軍隊需索，地方長官也依然沿着舊習，仍要地方照常辦差，這樣就變成地方又多了一筆負擔。而更壞的是使地方上沒有一個能興旺的傢，興旺了，派差便輪到他。這是宋代之所謂差役法。宋代之差役，也如秦代之戍邊，都是由前面歷史沿襲下來，政府沒有仔細註意，而遂為社會之大害。王荊公變法，始訂出免役錢的辦法來。由政府規定，叫地方出錢，每傢攤派，如此可免地方上私傢為政府辦公差破産之苦。但這件事引起了很大的爭論，因為要民衆攤出免役錢，豈不又要增重民衆的負擔？但王荊公的主張，認為政府既不免要嚮地方需索，與其擇肥而噬，是一傢一傢排着次第破産，不如平均攤派，為害轉輕。以後司馬溫公做宰相，他對荊公新法，一切反對，因要恢復差役，其時荊公已退休在南京，聽得此消息，他說：“這件事還能反對嗎？”可見荊公對此制度之改革是確有自信的。蘇東坡原來也反對免役法，但後來對司馬溫公主張復役又反對了。溫公力主執行，東坡對他說：“從前我們反對王安石不許人有異議，為什麽你執政了，又不許別人有異議呢？”但溫公終於不聽，旁邊跑出來一個蔡京，他挺胸力保說我三個月可以把差役法辦成，結果終於給他辦成了。但是後來驅逐溫公舊黨重行新辦法時，即是這個蔡京。現在大傢都知道蔡京是個壞人了，再當時連司馬溫公也認他是好人。我們專憑此一制度之變動與爭執，可見要評定一制度之是非得失利害分量，在當時是並不容易的。而人物之賢姦則更難辨。但蔡京害了溫公尚淺，他害了荊公卻深。因他後來主張新法，把宋朝弄壞了，後世遂連荊公都駡作小人，豈不是蔡京連累了王荊公遭受此不白之冤？但王荊公的免役法，則直到清代，直到今天，中國社會便一嚮不再有力役了。然而正因為沒有役，人口就不要詳密計算。中國政府的戶口册子，宋代有，明代有，清代開始有，後來逐漸沒有了。即便宋明兩代有，也不覺重要，因而不甚可靠了。王荊公的免役法，還得人人出錢免役，明代有一條鞭法，又把丁稅歸到田租裏，便不看重人丁了。到清代中葉以後，有地丁攤糧永不增賦之令，於是便不要丁册了。然而這樣一來，變成衹有土地與政府發生了直接關係，人口與政府卻像沒有直接關係了。一個國民，衹要沒有天地，不應科舉考試，不犯政府法令，甚至他終身可以與國傢不發生絲毫直接關係，這又豈是中國政治上歷來重看輕徭薄賦製的理想者所預期而衷心贊成的呢？
四、宋代兵役制度與國防弱點
宋代軍隊分兩種，一稱禁軍，一稱廂軍。宋代兵製算是中國歷史上最壞的兵製了，然而也有其因緣來歷，我們仍不能過分來責備宋人。在唐末五代時，藩鎮驕橫，兵亂頻仍，當時社會幾乎大傢都當兵，讀書人像要沒有了。開頭軍隊還像樣，以後都變成了老弱殘兵。軍隊不能上陣打仗，便把來像罪犯般當勞役用。其時凡當兵的，都要面上刺花字，稱為配軍，防他逃跑。如《水滸傳》裏的宋江武鬆一類人，臉上刺了字，送到某地方軍營中當兵做苦工，人傢駡他賊配軍，這是遠從五代起，直到宋朝，沒有能徹底改。這樣的軍隊，當然沒有用。其實這些軍隊，在漢是更役，在唐則是庸。而宋代之所謂役，在漢代卻是地方自治之代表。此種轉變，極不合理。衹因積重難返，宋太祖也衹能在這種軍隊中挑選一批精壯的，另外編隊，就叫禁軍。禁軍的挑選，身長體重都有規定，起先用一個活的兵樣，後來用木頭做成一人樣子，送到各地方各隊伍，合這標準的，就送中央當禁軍。因此禁軍比較像樣。不合這標準的，留在地方作廂軍。廂是城廂之義，廂軍是指駐在各地方城廂的。這些兵，並不要他們上陣打仗，衹在地方當雜差。地方政府有什麽力役，就叫他們做。照理，宋代開國第一件該做的事，便是裁兵復員，而宋代卻衹照上面所說的這樣裁，至於復員則始終復不了。這也因宋代得天下，並未能真個統一了全國，他們的大敵遼國，已經先宋立國有了五十多年的歷史。所謂燕雲十六州，早被石敬瑭割贈遼人。當時察哈爾、熱河、遼寧乃及山西、河北的一部分疆土，都在遼人手裏。北方藩籬盡撤，而宋代又建都開封，開封是一片平地，豁露在黃河邊。太行山以東盡是個大平原，騎兵從北南下，三幾天就可到黃河邊。一渡黃河，即達開封城門下。所以宋代立國時沒有國防的。倘使能建都洛陽，敵人從北平下來，渡了河，由現在的隴海綫嚮西，還需越過鄭州一帶所謂京索之山，勉強還有險可守。若從山西邊塞南下，五臺山雁門關是那裏的內險，可算得第二道國防綫。要一氣衝到黃河邊，還不容易。所以建都洛陽還比較好。若能恢復漢唐規模，更嚮西建都西安，那當然更好。但宋太祖為何不建都洛陽西安，二偏要建都開封呢？這也有他的苦衷。因為當時國防綫早經殘破，燕雲失地未復，他不得不養兵。養病要糧食，而當時的軍糧，也已經要全靠長江流域給養。古代所謂大河中原地帶，早在唐末五代殘破不堪，經濟全賴南方支持。由揚州往北有一條運河，這不是元以後的運河，而是從揚州往北沿今隴海綫西達開封的，這是隋煬帝以來的所謂通濟渠。米糧到了開封，若要再往洛陽運，那時汴渠已壞。若靠陸路運輸，更艱難，要浪費許多人力物力。宋代開國，承接五代一般長期混亂黑暗殘破的局面，沒有力量把軍糧再運洛陽去，長安一片荒涼，更不用提。為要節省一點糧運費用，所以遷就建都在開封。宋太祖當時也講過，將來國傢太平，國都還是要西遷的。
在當時本有兩個國策，一是先打黃河北岸，把北漢及遼打平了，長江流域就可不打自下。這個政策是積極進取的，不過也很危險。假使打了敗仗，連退路都沒有。一個是先平長江流域，統一了南方，再打北方，這個政策比較持重穩劍宋太祖采了第二策，先平南方，卻留着艱難的事給後人做。所以宋太祖臨死，聽他母親話，傳位他弟弟趙匡義，這是宋太宗。太宗即位，曾兩次對遼親徵，但都打了敗仗。一次是在今北平西直門外直去西山頤和園的那條高粱河邊上交戰，這一仗打敗，他自己中了箭，回來因創死了。在歷史上，這種事是隱諱不講的。衹因宋代開國形勢如此，以後就不能裁兵，不能復員，而同時也不敢和遼國再打仗。因為要打就衹能勝，不能敗。敗了一退就到黃河邊，國本就動遙在這種情形下，宋代就變成養兵而不能打仗，明知不能打仗而又不得不養兵。更奇怪的，養了兵又不看重他們，卻來竭力提倡文治。這也未可厚非，宋代就因刻意提倡文治，纔把晚唐五代一段中國歷史的逆流扭轉過來了。在宋人衹想把這些兵隊來抵禦外患，一面提倡文治，重文輕武，好漸漸裁抑軍人跋扈，不再蹈唐末五代覆轍。因此上養兵而愈不得兵之用，以後就愈養愈多。《水滸傳》說林衝是八十三萬禁軍教頭，實際上太祖開國時衹有二十萬軍隊，太宗時有六十六萬，到仁宗時已經有了一百二十五萬。所以王荊公變法行新政，便要着手裁兵。裁兵的步驟，是想恢復古代民兵制度，來代替當時的傭兵。但民兵制度，急切未易推行到全國，遂有所謂保甲製，先在黃河流域一帶試行。保甲就是把農民就地訓練，希望臨時需要，可以編成軍隊，而又可免除養兵之費。
論到募兵製，本來也非全要不得。在某種地方某種情形下，募兵也很有用。但須有一確定的敵人做目標，而且非打不可，在幾年內，定要把敵人解决，在這種情形下，募兵可以刻意訓練，及鋒而試，或許比全國皆兵製還好些。東晉的北府兵便是募兵，也曾建了奇功。但宋代的國防精神是防禦性的，不敢主動攻擊，用意始終在防守。把募兵制度與長期的防守政策相配合，這卻差誤了。一個士兵募了來，輕易不脫行伍，直養到六十歲，還在軍隊裏，其間衹有二十歲到三十歲這十年可用。三十歲到六十歲這三十年，他已老了。而且在軍伍十年，精神也疲了。這樣的軍隊，有名無實，於是衹有再招新的。因此軍隊愈養愈多，紀律又不好。隊伍多了，雖不易捍禦外侮，卻很能引起內亂。宋人最怕唐末五代以來的驕兵悍卒，但宋代依然是兵驕卒悍。國傢不能不給他們待遇，而且須時時加優，否則就要叛變。政府無奈何，加意崇奬文人，把文官地位提高，武官地位抑低。節度使閑來沒事做，睏住在京城，每年鼕天送幾百斤薪炭，如是種種，把他們養着就算。養了武的又要養文的，文官數目也就逐漸增多，待遇亦逐漸提高。弄得一方面是冗兵，一方面是冗吏，國傢負擔一年重過一年，弱了轉貧，貧了更轉弱，宋代政府再也扭不轉這形勢來。
在宋太祖時，因防兵卒驕惰，又規定禁軍分番戍守之製。地方兵廂軍是擺着無用的，各邊防守，全須派中央禁軍去。但亦不讓其久戍，譬如今年戍河北的，隔一年調中央，又隔些時再調到山西。這又與漢唐戍兵退役不同。宋代是沒有退役的，不在邊防，即在中央，仍是在行伍中。如是則一番調防，在軍人衹感是一番勞動，因此又要多送他們錢。因此宋代雖連年不打仗，而經費上則等於年年動員，年年打仗。軍隊老是在路上跑，並且又把將官和軍隊分開了，軍隊一批批調防，將官還是在那裏不動。如是則兵不習將，將不喜兵。這也是怕軍人擁兵自重，然而緩急之際，兵將不相習，也難運用。所以整個宋代，都是不得不用兵，而又看不起兵，如何叫武人立功？宋代武將最有名的如狄青，因其是行伍出身，所以得軍心，受一般兵卒之崇拜，但朝廷又要提防他要做宋太祖第二，又要黃袍加身，於是立了大功也不重用，結果宋代成為一個因養兵而亡國的朝代。
然而宋代開國時，中國社會承襲唐末五代，已飽受軍人之禍了，所以宋代自開國起就知尚文輕武。宋太祖臨死有遺囑告訴他後人說：你們子孫相傳，絶對不能殺一個讀書人。他們牢守此傢訓，都知尊重文臣士大夫。直到南宋，還是守着不殺士大夫的遺訓。豈止不殺，宋王室實在是懂得優奬文人的。因此過了百十年，能從唐末五代如此混亂黑暗的局面下，文化又慢慢地復興。後代所謂宋學——又稱理學，就是在宋興後百年內奠定基礎的。這一輩文人，都提倡尊王攘夷，明夷夏之分，又提倡歷史傳統，所以中國還能維持，開闢出自宋以下的下半部中國史，一直到現在。正因宋代人那樣尚文輕武，所以好鐵不打釘，好男不當兵的話頭，也就從那時傳下來。我們今天從歷史上平心評論，衹能說宋代人為了補救唐代人的毛病，而並沒有完全把毛病糾正過來，我們卻不能請怪宋人。須知有許多毛病，還該怪唐代人。唐代窮兵黷武，到唐玄宗時，正像近代所謂的帝國主義，這是要不得的。我們衹能說羅馬人因為推行帝國主義而亡國，並且從此不再有羅馬。而中國在唐代窮兵黷武之後仍沒有垮臺，中國的歷史文化依然持續，這還是宋代人的功勞。我們不能因他太貧太弱，遂把這些艱苦一並抹殺。
再說到國防資源問題，這也是宋代一個最大的缺憾。中國的地理形勢，到了黃河流域，就是大平原。一出長城，更是大平原。所以在北方作戰，一定得要騎兵。而中國之對付北方塞外敵人，更非騎兵不可。而騎兵所需的馬匹，在中國衹有兩個地方出産。一在東北，一在西北。一是所謂薊北之野，即今熱察一帶。一是甘涼河套一帶。一定要高寒之地，才能養好馬。養馬又不能一匹一匹分散養，要在長山大𠔌，有美草，有甘泉，有曠地，才能成群養，才能為騎兵出塞長途追擊之用。而這兩個出馬地方，在宋初開國時，正好一個被遼拿去，一個被西夏拿去，都不在中國手裏。與馬相關聯的尚有鐵，精良的鐵礦，亦都在東北塞外，這也是宋代弱徵之一。王荊公行新法，一面想訓練保甲，一面又註意到養馬。但在中國內地養馬不方便，據當時人估計，養一匹馬所需的土地，拿來種田，可以養活二十五個人，這是在農業社會裏要準備戰爭一大缺點。王荊公不得已，定出保馬政策，讓民間到政府領馬養。把馬寄養在私傢，一匹一匹分散養，平時民間可以利用領養之馬，遇到戰爭需要，在臨時集合。這種事，民間當然情願做，領一匹馬來，平時作牲口用，卻不曉得馬在溫濕地帶飼養不易，很容易生病死亡。但馬死了要賠錢，於是農民把養馬看作苦事。政府卻要挨派，於是保馬變成一秕政。其實這一方法，縱使推行有效，遇到戰事，一群羸弱之馬，也未必真有用。在這一制度上，也可告訴我們宋代國防上所遭遇的大難題。
再說當時長城內險，自居庸關到山海關一帶，都已在遼人手裏，遼人倘嚮南衝來，又怎樣辦呢？真宗時澶淵之盟，即由此形勢下逼成。自宋遼兩國講和以後，宋朝的國防形勢是很可憐的。兩國既不正式開戰，中國人也不好正式佈置邊防。衹奬勵民間種水田，多開渠道，於渠旁多植榆楊。萬一打仗，可以做障礙，稍稍抵禦遼人之大隊騎兵。這可說是無法中的辦法。這真是極頂可憐的辦法。但這辦法縱可憐，遼人也懂得，還是時時不許中國開溝渠，種水田。又在鼕令時，放隊四出小掠，把中國邊境農村燒殺破殘了，讓中國永久不能有沿邊的防禦綫，他們可以隨時入侵，如是威脅着中國衹好保持和議。算衹有山西一面，太原嚮北，還有一道雁門關內險，這就是楊傢將楊老令公楊六郎等守禦的一條綫。不過這是次要的一綫，主要的還是在河北。此綫無險可守，主要的國防綫算是拒馬河，亦在涿州附近，這是宋代中國不得已的一條可憐的國防綫。由此一退下來，就直扣首都開封之國門。再退始是淮南北丘陵地帶，漸漸和黃河流域中原大平原不同。至於過了長江，形勢更不同。所以南宋還能守江淮。這是宋代國防上的先天弱點，我們也不能一一怪宋人。自然，宋代弱能出一個大有為之主，就國防根本條件論，衹有主動地以攻為守，先要大大地嚮外攻擊，獲得勝利，才能立國，才能再講其他制度。現在是以防禦來保國傢，而且是一種劣勢的防禦，遲早總要失敗，再遷就這一形勢來决定其他制度，自該無一是處了。其實中國自古立國，也沒有不以戰鬥攻勢立國的。秦始皇帝的萬裏長城，東起大同江，西到甘肅蘭州黃河鐵橋，較之宋代這一條拒馬河，怎好相提並論呢？況且縱使是萬裏長城，也該采用攻勢防禦。所以終於逼出漢武帝的開塞出擊。宋代軍隊又完全用在消極性的防禦上，這固然是受了唐代的教訓深，纔矯枉過正至於如此。進不可攻，退不可守，兵無用而不能不要兵，始終在國防無辦法狀態下支撐。幸而還是宋代人特別重視讀書人，軍隊雖未整理好，而文治方面仍能復興，以此內部也還沒有出什麽大毛玻其大體得失如是。
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| 序 | 前言 | | 第一講 漢代 | 第二講 唐代 | | 第三講 宋代 | 第四講 明代 | | 第五講 清代 | 總論 | | 錢穆年表 | 錢穆先生小傳 | | 讀《中國歷代政治得失》及其它 王昆吾 | 關於錢穆先生的《中國歷代政治得失》 畢明邇 | |
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