东汉期间，原来监察性质的州逐渐演变为郡以上的一级政区，郡县两级制变成了州郡县三级制。此后，虽有相当复杂的变化，但都不外于虚实两种三级制。对此，先师谭其骧先生作过总结：“秦和西汉初期疆域比较小，其时所采用的单纯二级政区制，自汉武帝扩展疆域以后，已不宜于继续采用。但多级制亦不利于政令民情的上下传达，所以二千年来最常用的是三级制。有时用实三级，有时用虚三级。这里所谓虚三级，是指第一级或第二级并不全面掌握地方权力，或一级权力分属于几个机构的三级制而言。粗略统计一下：汉武帝以后的两汉三百年是虚三级；魏晋南北朝四百年是实三级；隋至唐初期一百四五十年是二级制；开元以后先是虚三级，二十多年后即转为实三级；历二百余年至宋初始改为二级。但不旋踵即转入虚三级，历三百年至元代始变为多级制。元明清六百多年显然都是多级制，大多数地区的实级一般都是盛府（路、州）、县三级。辛亥革命后七十多年北洋军阀、国民党、新中国三个阶段，分别采用了不同的虚三级制。”“政区的这些演变规律，一方面正好说明了中国自秦汉以来长期在中央集权制统治之下，所以中央的使者能以监督的名义侵夺地方官的权力，终于使中央使者成为最高地方长官，原来的地方长官降而成为他的下级或僚属。但另一方面，因为由这种方式形成的一级政区辖境、权力过大，所以一到乱世，这种政区的首长很容易成为破坏统一的割据者，犹如东汉末年的州牧刺史，唐安史乱后的节度使和民国的督军、省主席等。”（《中国历代行政区概述》，载《长水集续编》，人民出版社，1994年，第44～46页）。
解放之初，我国一度设立大区，即省级政区之上再按地域设立华北、东北、华东、中南、西南、西北六个行政（军政）区，这样在中央之下就形成了大区——湿—专区——县四级制。但不久大区撤销，又恢复到三级制。而且三级中的专区一级中虚的，即专员公署只是省政府的派出机构，其首长专员是省长的代表，都不是实际一级政府或行政首长。正因为如此，专区一级不能召开人代会，也不开政协，只有省人大和省政协派出的工作组或联络组。惟一的例外是少数民族自治地区，可能出现盛自治区下辖自治州，州下辖县（或自治县），是实三级。
民国初年废除了前清的府一级，将实三级变为虚三级，并且延续了近70年，并不是偶然的。因为由专制而共和，体现在行政区划的层级上应该体现中央集权的削减和地方权力的增强，是各级行政区治理权的合理分配。同时随着火车、汽车、轮船、自行车、飞机、电报、电话、邮政等交通运输和通讯手段的运用和普及，政令的上通下达、人员和物资的运送都达到了前所未有的便捷，因而一个政区的有效管辖范围可以扩大，中央政府的控制能力可能增强，省和县两级之间的府一级能够虚化。将中间一级政区虚化，也可以精简机构，减少行政人员，节约政府开支，并提高行政效率。
但是改革开放以来，随着“市管县”和“地改市”的推行，我国的虚三级实际已变成实三级，即湿—市——县（市）。其中的市（地级），不仅已设置与省级机构和县级机构相应的全套政府，实际管辖着所属的县或县级市，并且通过召开人代会设立了人大常委会。而根据现行《宪法》第三十条规定：（一）全国分为盛自治区、直辖市；（二）盛自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。也就是，一般情况下，只能有湿—县、市两级，只有在“较大的市”才能下辖区、县。严格说来，《宪法》中这个“较大的市”是模糊的，不规范的。因为“较大”既不是定性，又不是一个级别，更没有确定具体的标准，以至原来的“地区”几乎都成了“较大的市”，不仅直接管辖县，近年已像直辖市一样，将下辖的县改区了。
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