断代 》 寫在時空縫隙裏的感悟：人在時空之間   》 第19節：尊重歷史，立足現實(3)      葛劍雄 Ge Jianxiong

　　東漢期間，原來監察性質的州逐漸演變為郡以上的一級政區，郡縣兩級製變成了州郡縣三級製。此後，雖有相當復雜的變化，但都不外於虛實兩種三級製。對此，先師譚其驤先生作過總結：“秦和西漢初期疆域比較小，其時所采用的單純二級政區製，自漢武帝擴展疆域以後，已不宜於繼續采用。但多級製亦不利於政令民情的上下傳達，所以二千年來最常用的是三級製。有時用實三級，有時用虛三級。這裏所謂虛三級，是指第一級或第二級並不全面掌握地方權力，或一級權力分屬於幾個機構的三級製而言。粗略統計一下：漢武帝以後的兩漢三百年是虛三級；魏晉南北朝四百年是實三級；隋至唐初期一百四五十年是二級製；開元以後先是虛三級，二十多年後即轉為實三級；歷二百餘年至宋初始改為二級。但不旋踵即轉入虛三級，歷三百年至元代始變為多級製。元明清六百多年顯然都是多級製，大多數地區的實級一般都是盛府（路、州）、縣三級。辛亥革命後七十多年北洋軍閥、國民黨、新中國三個階段，分別采用了不同的虛三級製。”“政區的這些演變規律，一方面正好說明了中國自秦漢以來長期在中央集權製統治之下，所以中央的使者能以監督的名義侵奪地方官的權力，終於使中央使者成為最高地方長官，原來的地方長官降而成為他的下級或僚屬。但另一方面，因為由這種方式形成的一級政區轄境、權力過大，所以一到亂世，這種政區的首長很容易成為破壞統一的割據者，猶如東漢末年的州牧刺史，唐安史亂後的節度使和民國的督軍、省主席等。”（《中國歷代行政區概述》，載《長水集續編》，人民出版社，1994年，第44～46頁）。
　　解放之初，我國一度設立大區，即省級政區之上再按地域設立華北、東北、華東、中南、西南、西北六個行政（軍政）區，這樣在中央之下就形成了大區——濕—專區——縣四級製。但不久大區撤銷，又恢復到三級製。而且三級中的專區一級中虛的，即專員公署衹是省政府的派出機構，其首長專員是省長的代表，都不是實際一級政府或行政首長。正因為如此，專區一級不能召開人代會，也不開政協，衹有省人大和省政協派出的工作組或聯絡組。惟一的例外是少數民族自治地區，可能出現盛自治區下轄自治州，州下轄縣（或自治縣），是實三級。
　　民國初年廢除了前清的府一級，將實三級變為虛三級，並且延續了近70年，並不是偶然的。因為由專製而共和，體現在行政區劃的層級上應該體現中央集權的削減和地方權力的增強，是各級行政區治理權的合理分配。同時隨着火車、汽車、輪船、自行車、飛機、電報、電話、郵政等交通運輸和通訊手段的運用和普及，政令的上通下達、人員和物資的運送都達到了前所未有的便捷，因而一個政區的有效管轄範圍可以擴大，中央政府的控製能力可能增強，省和縣兩級之間的府一級能夠虛化。將中間一級政區虛化，也可以精簡機構，減少行政人員，節約政府開支，並提高行政效率。
　　但是改革開放以來，隨着“市管縣”和“地改市”的推行，我國的虛三級實際已變成實三級，即濕—市——縣（市）。其中的市（地級），不僅已設置與省級機構和縣級機構相應的全套政府，實際管轄着所屬的縣或縣級市，並且通過召開人代會設立了人大常委會。而根據現行《憲法》第三十條規定：（一）全國分為盛自治區、直轄市；（二）盛自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。也就是，一般情況下，衹能有濕—縣、市兩級，衹有在“較大的市”才能下轄區、縣。嚴格說來，《憲法》中這個“較大的市”是模糊的，不規範的。因為“較大”既不是定性，又不是一個級別，更沒有確定具體的標準，以至原來的“地區”幾乎都成了“較大的市”，不僅直接管轄縣，近年已像直轄市一樣，將下轄的縣改區了。



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第1節：中國的形成(1)第2節：中國的形成(2)
第3節：中國的形成(3)第4節：從天下到世界(1)
第5節：從天下到世界(2)第6節：從天下到世界(3)
第7節：從天下到世界(4)第8節：中國與世界(1)
第9節：中國與世界(2)第10節：秦朝的疆域 西漢的疆域
第11節：“中興”和動蕩：東漢的疆界變遷第12節：舟車萬裏同：唐前期疆域圖
第13節：四海混一遠逾漢唐：元朝疆域的形成第14節：空前的疆域空前的統一：清朝的疆域
第15節：唐朝的長安和洛陽第16節：大汗之城中國首都：大都
第17節：尊重歷史，立足現實(1)第18節：尊重歷史，立足現實(2)
第19節：尊重歷史，立足現實(3)第20節：對中國歷史疆域的敘述應該嚴格按照歷史事實
第21節：古地圖何以絶跡 地圖是誰用的第22節：中國在地圖上的位置 來自外國的製圖知識
第23節：得天下與治天下第24節：杯酒釋兵權之後
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