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第十二章 共和革命 一九〇一--一九一六
費正清 John King Fairbank
國內的新均勢
清朝於一九〇〇年敗於遠征的八國聯軍後，繼續主政至一九一二年纔【】亡。原因在於當下並沒有其它政權可以取而代之，也因為中國人和中國境內的外國人寧願維持安定而不願有動亂。一九〇一至一九一一年間，海岸與河岸地區通商口岸的改變步伐，拉大了近代化都市區與內地無數鄉村之間的差距。這種差距擴大與不平等條約之實施同時開始，這使得心存改革的漢人有機會組織起來並且公開其政治理念--此類行為是清廷不準的。不過，初期主張革命造反的孫中山，還是藉日本擴張主義者的協助，纔於一九〇五年領導東京的中國留學生組成了同盟會。中國的民族主義在成長，但仍蟄伏着。
這股增強聚積的社會力將於一九一一年浮現，醖釀過程中的關鍵即是清室政府與士大夫菁英間的關係。從一八五〇年到一九一一年的這個時期裏，大體上可以看出三個階段變化。第一個是士大夫菁英支持清室，平定了太平天國與十九世紀中葉的其它動亂。所用的策略是組織地方團練，以人對人的效忠關係為基礎而招募兵士，糧餉由富戶大傢認捐，或抽取商人貿易的"釐金"而來。
第二個階段是太平天國亂平以後的重建時期。士大夫菁英積極辦設學堂以復興擴展儒傢教育，並且成為各式各樣都市福利與小區建設的督導者。上大夫階級的結構成分改變了，因為地主們往都市裏遷移，商人們憑着捐官或參加官方主持的工商建設計劃，被納入了士大夫階級。大傢富戶因為有資金與會計事務上的便利而投入了經濟發展。而都市化的演變也讓外國榜樣、外國觀念、外國往來關係大量註入。
自一八九〇年代末期展開的第三階段裏，民族主義與主張改革的都市菁英階級同時興起。這個新階級提倡開發地方、地方自治、立憲政體。他們循多條路綫推動現代化運動，卻發現滿清政府行動太慢，凡事刁難阻礙，而且已經沒有領導國傢的能力。
我們先看士大夫菁英在平定鄉野造反時扮演的角色。
團練平亂
一八五〇年太平天國起事以後，造成的影響之一是，農村鄉下武裝起來，藉此在人口膨漲而不安定的鄉間維持秩序。這種情勢卻引起一個制度性的問題：朝廷如何從中央控製軍事力--即"武"的統治。自秦代起，歷朝都避免大量徵兵為軍。漢朝以及後來各朝用過囚犯、乞丐、傭兵、職業軍人武人（多為世襲者）組成軍隊。到了清朝，衹以八旗軍作戰略性的駐防，另外有分駐各省的漢人緑營軍。但是白蓮教亂事興起時，八旗緑營都無力鎮壓。十九世紀初葉時，地方動亂頻起，地方官紳紛紛辦起鄉勇以自衛。
鄉勇是地方上捐資給養的軍隊，成員是兼職的。按孔斐力（1970）所說的，是"既非純武，亦非純文"的組織，是亦文亦武的。晚清鄉勇的主要特色即是由地方士紳來辦理。魏斐德（1966）曾記述，廣東的士大夫於一八四〇年代及五〇年代組織村民抗英。廣東的官吏一時陷於兩難；如果反對廣東百姓的仇英行動，將使鄉勇與朝廷對立。如果順應民情，可能引來英國人的報復。做為百姓或地方士大夫手中的武力，鄉勇團練有利也有弊。北京的朝廷不願編設由地方士大夫指揮給養的團練，除非團練能按"官督紳辦"的制度完全聽地方官吏調度。如果能這樣辦理，地方官吏一聲令下，可以通過分散各地的鄉紳士大夫，把廣大面積之內上百村莊的數千鄉勇動員起來。
除了這種動員力量之外，既有的關係網絡也可以發揮輔助功效。關係網之一是按保甲製編組的每一戶之內體格健全的男叮另一個即是傢族關係網，藉親屬關係、共同財産、宗祠祭祖行動而聯繫為一體。此外就是一個市集鎮周邊村莊共同形成的市場小區。與這些行政的、社會的、經濟的網絡相互嚙合之後，團練係統不但足以控製鄉村地區，而且可以奪政府的控製力而代之。因此，朝廷在一八五〇年委托曾國藩等可靠的大臣在自己的本鄉主辦團練，實在已是走投無路的下下策。
團練組織之所以可靠，端在於其成員全部是本鄉本土相識的人。至於像天地會這種跑幫走私的秘密結社，或是逢有饑荒、水災、兵亂就大量涌到的遊民，都不受管製，不會被募編。最危險的仍屬太平天國之類的偏執造反分子，他們的團结力量來自共同的宗教信仰。
因此，有兩個條件是遏阻太平天國叛逆所必備的。一是復興儒傢意識形態的社會秩序--表現在將領與兵卒問各層級的人對人的關係上。簡而言之，團練的指揮權（若想發揮效率）必須以忠誠、尊重權威、領導者以身作則等人際關係的動機為基矗湖南團練的個案研究顯示，像曾國藩這種書生將領，經過反復試驗纔發展出一套合用的觀念和方法，終於調教出像湘軍這樣能打敗亂軍的地方兵力。這些本屬地方團練的軍隊，後來成了專職徵戰的武力。
團練的另一個緻勝條件是，藉稅捐籌得充足的糧餉補給。從團練有意為維護儒傢秩序而奮鬥之始，士紳富戶的捐款就是主要經費來源。幾近山窮水盡的朝廷出售科考"功名"，甚至官職，也是財源之一。但是一八五三年以後主要還是靠新增的貿易稅，課徵對象是運輸途中或存於倉棧的商品。因為稅率是千分之一的微額，故名為"釐金"。由於國內貿易成長，這項新稅的收入頗豐（外資貿易行的貨品運經內陸的時候，依條約規定應被課以類似的"運輸稅"）。
值得註意的是，抽釐金一開始是地方與省內主管的，不是中央政府的事。按蘇珊·曼（Susan Mann，1987）研究課收釐金的制度傳布到每一省的情形，主要道路和各大城市所設的關卡織成一面細密釐金稅收網，整個都在北京朝廷的直接權限之外。後來，中央政府會收到釐金收據與支銷的形式上的報告。到了十九世紀末葉，釐金稅額和????稅在中央政府總收入帳上已經是等量齊觀了。總之，釐金稅製也和團練鄉勇一樣，名義上是為朝廷在辦事，事實上卻造成中央與省級政府之間一種新的均勢，而且經常傾嚮於對地方較有利。
消滅太平天國的地方團練便是這樣給養成軍的。組織團練的大臣們不但抱持共同的觀點與意識形態，而且私下也有姻親、師生、科考同年等關係相聯--中國統治階級的整合即是靠這些關係維係。孔斐力說，"湖南菁英的緊密整合"的原因有二，即"清朝的學製係統，以及遍布於官僚係統中的提拔栽培與報答效忠的關係網絡"。雖有異端邪教與外人侵略的威脅，這個忠於儒傢秩序的統治階層還是聯合挺了過來，一八六〇年代以後，他們在思想行動上的團结性就漸漸消散了。
士紳積極參與公共事務
亂事過後的晚清幾十年重建期間，曾經武裝鄉裏的那一代士大夫，已改換成另一種都市士大夫階級，經管的是對小區有益的事務。這些事務有許多是從宋代起就與地方士紳相關的，也有許多是十九世紀晚期都市迅速興起後纔有的新職務。這些事務可以讓官僚體係容納不了的士大夫菁英不至於閑着。清朝的科舉製造出來的人才一直多於政府可任用的名額，因此，藍菁（Mary Backus Rankin，1986）所說的明清兩代"最緩進式的統治"（minimalist form of government），繼續靠士大夫階級去處理介乎官與私之間的公事。
在"公"的範圍內，士大夫們首先擔起了管理灌溉水利的任務，其中包括築壩修堰。維特福吉爾（K.A.Wittfogel，1957）等人曾有理論說，中央掌握住了水資源的控製權，才能使朝廷有無上的權勢。這個說法正好適用於地方士大夫勢力的興起。像水這樣重要的小區資源，必須各自按其不同的地方環境條件辦理，不能衹聽從高高在上的命令行事。既有辦理事務的責任，連帶也有了某種程度的自治和勢力。
學校的增設，又使都市士大夫的影響力伸入教育的領域。按理想，書院應供給數十位讀書人的食宿，地點應在鄉下，以便在接近大自然的環境中過簡樸生活，培養清高思維。然而，事實上大多數書院早已變成準備應考的學校，而且都設在城市裏。自宋代起，書院的數目不斷增加，以至全國總共有數千所之多。一五〇六至一九〇五年間，廣東省內就開設了五百六十五所書院。九六〇至一九〇五年間，江西省開設了將近五百所。浙江省在十九世紀期間共開辦了二百八十九所。其中有些是私辦，但仍以官辦官管的占大多數。不論官辦私辦，校地捐贈、辦學基金、房租、樂捐津貼，都是官吏自掏腰包，或士紳商人捐贈。太平天國亂事過後，學校書院如雨後春筍般興起。雖不一定是官辦，卻都屬於半官方機構。
自古以來就由士大夫階級擔當的社會福利事務，如今也比以往急迫了。照顧貧病孤寡、修廟、補橋、提供渡船、辦消防隊、捐棺木，這些都是士紳們一嚮不可落人後的義務。現在改由許多地區內的全權福利機構協調辦理，而這種機構通常都是同鄉會館資助的，由地方上有頭有臉的人主持。這些地方菁英人士一方面在奉行儒傢的道德教誨，一方面是為了謀求地方上的安定與小區內的團结。他們的動機來自儒傢改革者的"封建"理想，也就是讓地方領袖擔負更重的地方治理之責。
菁英人士的這些積極行動都是官僚職權範圍之外的。一八七八年間華北的一次饑饉，激起不分省籍的各個層面的有名望人士的一次大動員。慣辦公衆事務的菁英領袖，在處理社會問題上的能力勝過清政府的官吏。士大夫階級藉各種不同形式拓寬其社會職責，清廷的官僚係統卻衹有增設顧問或助理之類的非正式擴大。官方辦事的時候，寧願藉助於士大夫菁英，而不願調用沒受過教育又貪污舞弊的衙役。而士大夫菁英主動辦事的時候，雖然表面上仍需要官方認可，但這種認可卻愈來愈不重要了。公共事務的增長太快，政府編製已經趕不上了。
早一代的地主士大夫武裝鄉民成軍而打敗了太平天國，晚幾十年的積極行動的都市商紳辦理菁英教育與社會福利，兩代人有一些共同的特徵。這兩代都屬於上層社會階級，都熱中於發揮治理才能以維持社會安定，都毫無領導農民造反以改變中國二階層社會結構的意圖。在現代眼光的回顧下，他們算是保守分子。後來他們會悖離無能的滿清王朝，乃是因為漢人愛國分子的文化民族主義所致。而這些漢人愛國主義者一心要做的不衹是保住國傢，還要維護自己在社會中的領導地位與優勢。
日本的影響
清末一九〇一年以後的新政與一九一一年的革命運動都是在日本孕育的。詩人兼外交宮的黃遵憲於一八九〇年出版了《日本國志》，在書中告訴中國讀者，一個嚮來被中國士人認為是中國文化分支衍生的國傢如何現代化。如日本人，尤其是武士階級，推崇王陽明的哲學，便是受中國文化影響的實例。日本於一八九五年出人意外地大敗中國，使它成為值得仿效的國傢。日本對中國的關註是善意而傲慢的，日本人自認現代化成功以後有責任幫助落後的中國也走上現代化之途。擴張主義的秘密結社和軍閥們仔細調查分析中國的生活方式與環境，文人們則研究中日兩國的"同文"。一九〇〇年以後，中國留學生大量涌入東京，其中約有一半是張之洞等主張現代化的巡撫總督派遣來的。
張之洞於一九〇一年提出的清朝新政方針，許多方面是以日本為模板的。例如，改書院為學堂、中央行政改製、决定立憲（一九〇八年頒布，九年內逐步實施）、設國會、皇帝給予人民憲法權利，但以後可以任意撤回。以自治動員人力，以警察制度監督人民，也是清朝嚮日本藉來的策略。事實上，清末新政都是日本顧問和受過日本教育的中國人助成的。
一九〇五年以後，日本對中國的影響力更增強了。日本於此年從戰敗的俄國手中接過遼東半島的租藉權與南滿鐵路的一切權益，讓日本勢力進駐了大清的領土，同時也開始推動日本在中國境內"非正式帝國"的快速成長。仗着英國人發明的不平等條約給予的特權，日本人滲入中國領土與經濟，侵略程度超過西方各國加起來的總和。到一九一四年，日本在直接貿易、貿易行、駐境僑民的數宇上都超過英國。到一九三〇年，日本便取代英國，成為中國境內最大的外國經濟勢力。
不幸這些成就是起自一九一五年日本搶在各帝國主義者之前率先提山二十一條要求，迄一九三一年占領中國東北的一連串陰謀下所形成的。
清末的新政
二十世紀一開始，中國的混亂事端和各式各色利益團體的關係便增加了近代的錯綜復雜性。我們必須整理出在起作用的重要事件，因為此刻要談的十年新政期引起了一九一一年的革命爆發，隨後又有民國建立，以及第一任總統袁世凱企圖稱帝（見表5）。這種三階段連續的現象--擾動大局的改革行動、引起政治混亂的造反革命、為恢復中央集權而獨裁，似乎與促使剋倫威爾、拿破侖、斯大林崛起的其它大革命頗為相像。
到了一九〇一年，清室朝廷已經明白，唯有鞏固北京中央權力才能夠現代化。但為時已晚。重要省分的巡撫（包括總督在內）都在省內設局，以處理境內的貿易、貸款、投資等與外國人有關的事務，也處理省內工業及鐵路事務。太多的新發展已經把老舊的朝廷制度拋在後面，清室想藉改頭換面來復興，希望甚是渺茫，不過終究努力一試。慈禧太後和支持她的守舊派漢族大臣--這些曾經反對一八九八年百日維新政令的人，到此時也覺得非改革不可了。然而他們心存藉改革將大權收歸朝廷的打算，使新政從一開始就帶着污點。新政的正式主導人是忠心無礙的張之洞，以及平定太平天國的諸將之中碩果僅存的劉坤一。二人於一九〇一年擬妥的新政方針之中，影響力最大的就是教育改革。
按計劃，全國縣、道、省各級都要辦設新式學堂，按日本式的課日表兼修新舊學科。許多中式書院也要改為學堂。新學堂畢業生可以應舉，而科舉內容也將略事增改，以遷就這批新學生。
可嘆的是，很快就發現，學生們大都仍以舊式科舉為志業，認為科考功名更具威信，而且是晉身快捷方式。對於新式學堂花了更多經費開辦的新知識科門，學生多不願學。治本之道即是一九〇五年廢除科舉，這個重大的轉折點之後，中國便停止製造有功名的士大夫階級了。舊秩序喪失了原來的知識根據，並且從而喪失了原來的哲學思想內聚力。繼起的學生階級，勢將遭受零亂不完整的中西知識思想的連連打擊。從此教育就變成各色成分的雜混，學生學了一科科專門知識技能，這些知識本身卻不能建立起一個道德秩序。理學的綜合知識已經無用，一時卻又找不到可以取而代之的東西。
改變的速度快得令人不安。第一個變的就是外表，軍人穿起西式軍服（還有勳章綴飾），高級文臣和商人換上了西裝，激進的學生剪了辮於以表示對滿清之不服。新教傳教士加入了反對纏足及抽鴉片的運動。新軍的訓練按已定的西法快速推進，新的報紙書刊使人們更加認識中國與全世界的時事。教育推廣與新聞傳播有利於輿論萌發，而新的輿論也比以往讀書人的清議更廣阔、更有意義。都市百姓的集體民族主義，早在一八八〇年代法國不宣而戰的時候就激起了。受外國風味感染的通商門岸城市裏，開始有人從事新興行業。除了企業傢、教師、記者報人、工程師、醫生等等，還有獨立的作傢、畫傢，甚至有推動革命的人，如孫中山即是。
北京朝廷面對如此的改變旋風，便推行了部分以西方為模板的新政係統。其目的是要把工商、銀行、法律、教育、農耕等行業新菁英的活動都納入政府的約束管轄之下。辦法是設立"法團"，形成有準行政功能的新菁英階級機構。最先是於一九〇四年成立商會，預期可吸收五分之四的行會成員。隨後又有教育協會（1906）、農會（1907）、律師協會（1912）、銀行業協會（1915）。每一個法團都預備要聽命於政府，以成為控製地方菁英的機器。涵蓋範圍最廣的是地方自治方針，一九〇七年以後都設有資料處。當時北京朝中的口號喊得最響的便是恢復主權、實施憲政、自治。
立憲與自治
在此同時，地方的改革者也在通商口岸的蓬勃都市環境裏找到許多機會。晚清的第三代士紳不再坐鎮鄉下了，地租通常都由賬房去收，結束了往昔那種地主與佃農之間的人情關係。約瑟·艾士裏剋（1976）認為這一代既不能再算是士大夫階級，也還不是中産階級。因此稱他們是"都市改革主義菁英"（urban reformiet elite）。他們對外來帝國主義者的反應是，參加恢復主權運動，以反抗外國對中國實業--尤其是礦業與鐵路--的控製。一九〇一至一九一一年的這十年中，他們照例憑着與官場的關係投資實業，取得獨占權、政府貸款、課稅優惠，這些都令人想起自強運動時期的官僚資本主義(bureaucratic capitalism）。一旦遇上資金不足與市場缺乏而必須嚮外國藉貸的時候，他們追求恢復主權的行動就受到挫折。經營實業的中國土紳在瞄準政治目標的時候，會給自己惹來財務禍殃。
日本的君主立憲於一九〇五年擊潰俄國的沙皇專製之時，似乎證明立憲即是統治者與被統治者團结的基礎，是國傢緻勝的條件。即便是俄國，也已在一九〇五年走嚮國會治理之途了。清廷希望，以立憲加上政府改製來強化中央行政權，繼而分一杯羹給壯大中的省級政府，以使他們持續效忠。一九〇六至一九一一年間，北京的朝廷積極進行這個二元計劃，要將行政革新與立憲結合在一起。然而，這種改革卻同時在中央政府之內與中央和地方政府之間引起激烈的權力鬥爭。
在京城的權力鬥爭之中，太後黨的人不但保住了最重要官職，甚至還多占了幾席。這種扶滿反漢的傾嚮，對於朝廷拉攏地方集權中央的一番努力很不利。不但主張革命的日本留學生的反清意識高漲，中國境內也掀起了民族主義情緒。美國歧視苛待華工，禁止華工入境，引發一九〇五年中國首次采取抵製美國的行動，即是民族主義精神的展現。這次抵製行動中，不衹是一地商人行會决定中止生意往來，而是全國大多數通商口岸聯合一致抵製美貨。尤其是上海廣州兩地，學生和商人一起開大會，並且用了新聞鼓噪的現代手法。美國貿易受損了幾個月，北京朝廷卻遲遲不壓製民間的反帝國主義運動，以免挑起反朝廷的情緒。
朝廷迫於民族主義高漲的壓力，於一九〇六年的前半年派了兩個官方使節團出國考察憲政。一團赴美國、德國；另一團赴日、英、法。考察團到了日本，伊藤博文給他們訓話，說皇上必須保有至高權力，不可任權力落入百姓之手。回國後，考察團就主張效法日本，由皇帝同意頒憲法給予包括"公開議論"的民權，使帝位高於一切，反而可以鞏固君統。慈禧太後即於一九〇六年九月頒布了"預備立憲"的詔書。一九〇七至一九〇八年間，又派了考察團赴日德進一步研究。
按一九〇六年十一月所改的新製，原來的六部擴大為十一部（即外務、吏部、民政、度支、禮部、學務、陸軍、司法、農工商、郵傳、理藩）。同時議定保留與行政係統平行的軍隊和監察係統，再添上純粹咨詢的機構以傳達輿論民意。改製的結果，距設置一個立法係統與行政司法鼎足而三的理想相去甚遠。沒有法律至上的概念，根本無從實施分權。
慈禧太後再於一九〇八年頒布欽定的憲法大綱，作為立憲自治的準備。依照大綱，各省咨議局應於一九〇九年召開會議，中央資政院於一九一〇年召開。選舉議員的人限有一定教育程度（府州學畢業或任教三年以上者，或有監生資格者），或資産額（有五千元財産者）。因此，有投票資格的國民共一百七十萬人，約為全國四億人口的百分之零點四。每省按其投票人數之多寡可選出一定比例的諮議局議員。約翰·芬徹（John Fincher，1981）指出，當選議員者有十分之九是有科舉功名的士紳。從一八五〇年算起，他們算是第三代了，也是最後一代。以後便不再有這樣容易識別的、受同樣學術熏陶的、想法大致相似的一個社會階層了。
咨議局一旦於一九〇九年組成，言行方式就不得不變了。但僅有極少數人學會在大庭廣衆前高談闊論，大多數人仍避免做此種令人尷尬的賣弄。局裏議員的組織，仍以派係或私人關係圈子為原則，並不按立法性質方針組成。把利害講得明明白白而表示支持或反對，顯得衹顧私利，因此一般發言多是崇高的陳腔濫調。有法律素養而能夠擬法案的人，簡直寥寥無幾。
與立憲並行的還有自治之推動，其目標是要動員百姓在地方士紳領導下支持推行新政的朝廷。封建制度的地方人治理地方的觀念，是古代的自治先例。摩登都市率先有自治的是上海市，於一九〇五年由租界區以外的中國人組成了市議會。天津的新派大臣袁世凱也於一九〇七年設立縣議會以為模範。一九〇八年，朝廷明令縣以下自治籌措經費的稅則，主要為貨物稅、執照稅、土地稅。縣級與以下的地方自治措施是由當地士紳進行，他們不但想逃避重稅，也要躲開基層行政免不了會有的貪官污吏。士紳們為教育並動員鄉縣百姓的新學堂開辦的同時，控製地方的警察係統也開始啓用。袁世凱率風氣之先，令新設的警察局負責編寫地方議會的選舉名册。這些地方機構也和資政院一樣，可以讓菁英人士發表意見，甚至參與改革，像以往的士紳那樣擔負起供電供水之類的公共事務。但是政治勢力卻掌握在官吏手中。
維新派菁英希望新製推行的經費另有來源，而且要來源正當。一九〇九至一九一〇年頒布的市、鎮、鄉、縣、道各級自治章程之中，各級都設議會。並且另定舊官僚組織轄外的商貿土地稅則。可是，舊式士大夫階級終將萎縮而失掉在鄉裏間的領導地位，最後完全由新的官吏係統取而代之。
解决不了的制度問題
清末的改製派極力要將大權收歸朝廷中央--但來不及了。采用的兩個主要策略是：開築鐵路，壯大新軍以加強中央控製力。在此同時，一九〇六年增擴的十一部正忙不過來無數專門細目事務。改製的官吏們做的是成功無望的事，首先，中央政府權力改組就行不通。要求絶對不可稍減的皇帝專製權，凌駕在兩個官僚結構之上，在京城緊掐着中央，在省裏則控製着地方政府。
北京的內廷以軍機處為核心。每天，五、六位軍機大臣要閱讀地方大吏遞進來的奏摺，準備進呈皇帝批諭。這種地方巡總與內廷之間往來的奏摺與批諭，都由驛站快馬直接遞送，能激勵官吏奮發辦事。外廷的六部尚書、都御史，以及京城的其它官員，與各省地方相關職權的官吏通訊辦理例行公事。遇有重大事務，仍得遞奏摺待批諭之後，才能行動。有了電報以後，事情方便不少。
所有的行政事務都要由北京做最後定奪。奏摺批諭的一來一往都是皇帝經手，但是有例行與緊急之別。例行事務是按中央集權制度辦理的，地方上的人事、財政等官員聽從京城裏的上級大臣指示。有緊急事務的時候，省級巡撫和京裏的大臣都要聽皇帝指示，地位是平行的。集權中央而使各省巡撫成為京城大臣的下屬，根本不可能。
尤其不可能的是，要把立法者兼行政元首的皇帝手中的批諭權，結合還停在"咨議"階段的議會的立法行動。議會剛剛纔有的"代表性"以及其多數决，並未受到應有的重視。畢竟讀四書五經的人一嚮不認為衹憑數人頭就能做决定。
中央財政睏難也迫使新政每一步都受阻。辛醜和約的賠款耗掉國庫大筆收入，沒有多少可以挪用的資金。這是帝國主義者--以不平等條約--害的，但也是清政府繼承自明朝的稅收制度已經無力應付現代化的要求所致。財政改革是很難的，不衹因為很多人會因此砸掉"飯碗"，也因為這老舊的稅製太虛浮不實，不知從何改起纔是。
第一個問題是，全國的實際稅收始終有一大部分是下落不明而未編入預算的。地方上的稅務官吏和地方政府，都是能收多少就湊和着用多少。至於上報朝廷的數額，都是自古就定好的配額。依猜測，報上去的也許衹有實收數目的三分之一，也可能衹有五分之一。
第二，官方確認收到的稅款--大致按配額收的--並不集中納入一個"公共荷包"。相反的，簿册上衹登記某些地方應繳多少稅，應分派做某些用途。北京簿册上所載的數字很少送到北京來，也不在北京分派。因為一省之內的稅收要七零八散地供給本省和外地的各種不同需求之用。十八省之中，有十三省慣常要拿出一定數目的稅收供給外省的某些特定需要。這種特定支付程序使朝廷的收入被無數的既得利益套牢，其中大部分是官吏和軍方的開銷。
此外，即便京城裏也沒有一個財政主管機構。一九〇五年前後的國庫歲入按簿册所載大約是一億二百萬兩（約七千萬美元或一千四百五十萬英鎊），以這麽大的國傢而言是相當少的。戶部算出的這個總數之中，土地稅和貢米的收據數目仍按以往留下的老數字登記為三千三百萬兩，????稅是一千三百萬兩，其它稅額約七百萬兩。自一八六九年起，戶部的釐金稅收衹是按省裏報進來的敷目記上一筆（一九〇五年為一千四百萬兩）。新列的數目漸增的總稅務司收入（一九〇五年為三千五百萬兩），是另外處理的，而且已經指定用於賠款和藉貸了。因此，新增的貿易稅目--海關稅和釐金--都不歸中央控製，慣例應收的土地稅數額卻保持不變。主管職權分散，實際稅收數目不明，許多經費被既得利益者霸占，要在這種情況下進行財政改革，非得先改掉清朝維持甚久的中央地方均勢不可，亦即是，中央必須握有空前強固的權勢。
清末的財政發展大多在地方各省出現，屬於既有體製之外的。一八八四年間，朝廷有意以各種不同的省級稅則來調整增加中央稅收，以供給軍隊經費。結果各省都反對枝節太多的新稅則，整椿事不瞭瞭之。新設的省屬機構--兵工廠、工廠、輪船公司、銀行，都是由委員或省級官吏特別委任的人掌管。這些人既然不是中央派任的，通常也就不對北京負呈報之責。自古就有的戶部，雖然於一九〇六年改組為度支部，卻無法將財政集中掌握。其它各部仍然循往例，自己收經費自己支銷，甚至自設銀行，一九〇七年的交通銀行即是一例。
革新國傢預算政策的第一步是一九〇八年的全國總稅收調查，接下來是一九一〇年的預算估計整編，將中央與省級政府的稅收及花費與地方區分開來。結果估計的總稅收額是二億九千七百萬兩，用度額包括省級的三億三千八百萬兩，以及地方的三千七百萬兩。將有七千八百萬兩的巨額赤字。但是，計劃與預算、徵收數額統計、訂定稅率，都是同時在中央與省內進行，互相沒有協調。各省既被期望供應中央歲入，卻又不受中央部裏的指揮。
清政府在行政與財務管理上的能力不濟，根源於中國的習俗、政治價值觀、社會結構。清朝政府長久以來不務實際、被動，甚而像寄生蟲一般，要現代化已不可能。
武昌革命與袁世凱稱帝
在工業成長與漢人民族主義漸興的新時代裏，滿清中央勢力要壓製各省，終於導致一九一一年四川省的保路風潮。投資興建境內鐵路的地方士紳打定主意，不讓中央靠藉外資收購路權占得便宜。朝廷派軍鎮壓，引起激烈反彈。同年十月十日（雙十日），武昌起義，導引大多數省分響應，紛紛宣佈脫離清政府而獨立。同盟會（一九〇五年由孫中山領導成立於東京）的革命者便於一九一二年元旦在南京建立中華民國，由孫中山任臨時大總統。
當時大傢一致同意中國必須有代表各省民意的國會，必須團结統一才能防止外國幹預，而有改革思想的袁世凱--李鴻章的接棒人兼培訓新軍的大將--正是有能力領導政府的人。經過一連串折衝妥協，中國避免了長期內戰和農民變亂，也避免了外國幹預。清帝遜位，孫博士辭了職，袁世凱便於一九一二年三月就任總統。
一九一一年活躍於革命運動中的各種力量中，最強勁的即是率領各省"新軍"的提督，以及擔任各省咨議局議員的革新派都市菁英。兩者是宣佈獨立的各省之內的領導力量。率軍的提督大致都是平定太平天國的地方團練的第三代産物，咨議局議員們則是上一代承擔地方公共事務士紳的衍生。立憲原本是人人在喊的口號，但是，慈禧太後於一九〇八年十一月逝世（衹比主張維新的光緒皇帝晚一天--多麽離奇的巧合）後，掌政的滿族親王目光短淺，衹顧私利，阻撓了君主立憲。慈禧的用意顯而易見，她寧可讓三歲幼童當皇帝也不願讓主張維新的成年人繼位。
民國以些許自由主義的特色展開其歷史新頁。新聞不受管製，有選舉出來的議會代表縣、道、省內的地方菁英，有大多數為新組國民黨人士組成的國會。不幸，中國的君主政體尚未拔除幹淨，卻又沒有其它適當的體製能夠替代。
袁世凱與古時的開國君主類似，是個武人--以後又被冠以"軍閥之父"的稱號。他是資深的清朝大臣，熟悉前朝的整套法律、行政、財務、軍事業務，曉得如何利用規章以及武力與賞罰操縱百姓，恩威並施而令百姓就範。國會裏八百名議員爭執不和的提議與派係分裂，令袁世凱感到不順他的意，一如三百年前明朝的萬歷皇帝一樣，聽不進大臣的說教。權威必須衹有一個來源，因此袁世凱認定，唯有重新鞏固獨裁權，他纔有希望統治中國。他的第一步就是除掉新革命派領袖宋教仁。宋教仁以同盟會與其它較小團體聯合而組成國民黨，這個黨在一九一三年大約四千萬合格選民完成的大選中獲勝，宋教仁因而成為國會領袖。一九一三年三月，袁令人刺殺了宋，進而恐嚇國會，將國會廢止。
新設的盛府、縣級議會仍然揚言要創組不受中央控製的多元半代議政體。一九一四年間的縣議會是由二十名士紳組成，通常配合縣長行使職權，以下還有鄉裏民大會。袁世凱於一九一四年把這些議會組織全部廢止，接着又下令縣長指派一名副首長來主管縣內自治。換句話說，地方菁英喪失了議會，縣長再度總攬全權。然而，要求組議會的呼聲不斷，至一九二〇年代東山再起，不過縣長已設有行政局，因此仍舊掌控政策與財務。基思·修帕（R．Keith Schoppa，1982）研究一九二〇年代浙江政治發展時發現，逐步現代化的士紳菁英在核心地區可以發揮在公共事務上帶頭領導的作用，到了周邊地區，卻仍是正規官吏和舊式的鄉紳階級主持一切。
清朝的中央集權體製已經支離破碎了。厄尼斯特·楊恩（Ernest Young，1977）指出，袁世凱想要現代化，但欠缺省裏供輸給中央政府的稅收，所以動彈不得。他的改革政策（從清末的新政搬過來的）因此經常衹是紙上作業，並未付諸實施。許多人主張的司法獨立（此一舉有助於廢除治外法
權），導致北京現行最高法院以及盛道、縣級法院之設立。但不久縣級地方法院就因為要節支而廢止了，司法仍由縣長主理。獄政方面也有改革。至於教育方面，袁世凱贊成全國一律實施四年義務教育，另外以特別的預備學校培養有志於更高學業的人才。經濟發展亦在擬劃中。
然而，這許多的進步改革計劃，因為凡事都要由中央頒布中央管製的觀念不改，全都實行不利。省政府不得自行建設制度機構，以免中央權力一旦被削弱就無法輓回。袁世凱心中所想的不是"信任人民"，甚至連"信任有才學之士"也不可，而是"衹信任中央集權"。簡而言之，袁世凱的行事錄上並沒有"民主政體"這一項。一九一五年間，他試圖復闢稱帝，卻於一九一六年間事未成便身先亡了。
名義上由孫中山領導的青年革命派，幾次想引起改革都未成功，在政務治理上沒有經驗，統治階級之中也沒有多少追隨他們的人。因為一九一一--一二年間的各省軍事提督和咨議局議員手中握的大權是從士大夫階級繼承來的，他們自然不喜歡長期動亂，因為這樣會激起農民暴力。他們寧願安定。
艾士裏剋（1976）歸納的結論是，皇帝專製"不但限製了中國人民的政治自由和主動精神，而且也防止地方士紳太過欺壓其它百姓"。各省的士紳菁英推動了一九一一年的革命，除掉了帝力對他們的權力施加的抑製。之後，他們重返當初贊成安定的立場，因此也就把"左右一九一三年大局的支持
力"--此乃艾士裏剋語--給了袁世凱稱帝獨裁之謀。
如此一來，保守主義面對任何社會革命運動時都是所嚮無敵的。以新擴充的三軍為其勢力依據的各省提督，衹能變成雄據一個地區的武人，或軍閥。保守的士大夫階級無力重振理學信心，不能再用名教來動員新興的都市各階層支持中國民族主義了。相反的，地方士紳已經衝出了士大夫階級的框架，大傢族用各式各樣手段來維護他們在地方上的優勢。最近的研究以詳盡數據顯示，可幫助達到此目標的工具包括商貿業、絲織與製????業、軍閥勢力、集合財産、文化上全面的主導權。不過這些新興的地方士紳優勢並沒有一套新的中心思想。這是新的領導力以新觀念從頭開始的時候了。
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