国内的新均势
清朝于一九〇〇年败于远征的八国联军后，继续主政至一九一二年才【】亡。原因在于当下并没有其它政权可以取而代之，也因为中国人和中国境内的外国人宁愿维持安定而不愿有动乱。一九〇一至一九一一年间，海岸与河岸地区通商口岸的改变步伐，拉大了近代化都市区与内地无数乡村之间的差距。这种差距扩大与不平等条约之实施同时开始，这使得心存改革的汉人有机会组织起来并且公开其政治理念--此类行为是清廷不准的。不过，初期主张革命造反的孙中山，还是藉日本扩张主义者的协助，才于一九〇五年领导东京的中国留学生组成了同盟会。中国的民族主义在成长，但仍蛰伏着。
这股增强聚积的社会力将于一九一一年浮现，酝酿过程中的关键即是清室政府与士大夫菁英间的关系。从一八五〇年到一九一一年的这个时期里，大体上可以看出三个阶段变化。第一个是士大夫菁英支持清室，平定了太平天国与十九世纪中叶的其它动乱。所用的策略是组织地方团练，以人对人的效忠关系为基础而招募兵士，粮饷由富户大家认捐，或抽取商人贸易的"厘金"而来。
第二个阶段是太平天国乱平以后的重建时期。士大夫菁英积极办设学堂以复兴扩展儒家教育，并且成为各式各样都市福利与小区建设的督导者。上大夫阶级的结构成分改变了，因为地主们往都市里迁移，商人们凭着捐官或参加官方主持的工商建设计划，被纳入了士大夫阶级。大家富户因为有资金与会计事务上的便利而投入了经济发展。而都市化的演变也让外国榜样、外国观念、外国往来关系大量注入。
自一八九〇年代末期展开的第三阶段里，民族主义与主张改革的都市菁英阶级同时兴起。这个新阶级提倡开发地方、地方自治、立宪政体。他们循多条路线推动现代化运动，却发现满清政府行动太慢，凡事刁难阻碍，而且已经没有领导国家的能力。
我们先看士大夫菁英在平定乡野造反时扮演的角色。
团练平乱
一八五〇年太平天国起事以后，造成的影响之一是，农村乡下武装起来，藉此在人口膨涨而不安定的乡间维持秩序。这种情势却引起一个制度性的问题：朝廷如何从中央控制军事力--即"武"的统治。自秦代起，历朝都避免大量征兵为军。汉朝以及后来各朝用过囚犯、乞丐、佣兵、职业军人武人（多为世袭者）组成军队。到了清朝，只以八旗军作战略性的驻防，另外有分驻各省的汉人绿营军。但是白莲教乱事兴起时，八旗绿营都无力镇压。十九世纪初叶时，地方动乱频起，地方官绅纷纷办起乡勇以自卫。
乡勇是地方上捐资给养的军队，成员是兼职的。按孔斐力（1970）所说的，是"既非纯武，亦非纯文"的组织，是亦文亦武的。晚清乡勇的主要特色即是由地方士绅来办理。魏斐德（1966）曾记述，广东的士大夫于一八四〇年代及五〇年代组织村民抗英。广东的官吏一时陷于两难；如果反对广东百姓的仇英行动，将使乡勇与朝廷对立。如果顺应民情，可能引来英国人的报复。做为百姓或地方士大夫手中的武力，乡勇团练有利也有弊。北京的朝廷不愿编设由地方士大夫指挥给养的团练，除非团练能按"官督绅办"的制度完全听地方官吏调度。如果能这样办理，地方官吏一声令下，可以通过分散各地的乡绅士大夫，把广大面积之内上百村庄的数千乡勇动员起来。
除了这种动员力量之外，既有的关系网络也可以发挥辅助功效。关系网之一是按保甲制编组的每一户之内体格健全的男叮另一个即是家族关系网，藉亲属关系、共同财产、宗祠祭祖行动而联系为一体。此外就是一个市集镇周边村庄共同形成的市场小区。与这些行政的、社会的、经济的网络相互啮合之后，团练系统不但足以控制乡村地区，而且可以夺政府的控制力而代之。因此，朝廷在一八五〇年委托曾国藩等可靠的大臣在自己的本乡主办团练，实在已是走投无路的下下策。
团练组织之所以可靠，端在于其成员全部是本乡本土相识的人。至于像天地会这种跑帮走私的秘密结社，或是逢有饥荒、水灾、兵乱就大量涌到的游民，都不受管制，不会被募编。最危险的仍属太平天国之类的偏执造反分子，他们的团结力量来自共同的宗教信仰。
因此，有两个条件是遏阻太平天国叛逆所必备的。一是复兴儒家意识形态的社会秩序--表现在将领与兵卒问各层级的人对人的关系上。简而言之，团练的指挥权（若想发挥效率）必须以忠诚、尊重权威、领导者以身作则等人际关系的动机为基矗湖南团练的个案研究显示，像曾国藩这种书生将领，经过反复试验才发展出一套合用的观念和方法，终于调教出像湘军这样能打败乱军的地方兵力。这些本属地方团练的军队，后来成了专职征战的武力。
团练的另一个致胜条件是，藉税捐筹得充足的粮饷补给。从团练有意为维护儒家秩序而奋斗之始，士绅富户的捐款就是主要经费来源。几近山穷水尽的朝廷出售科考"功名"，甚至官职，也是财源之一。但是一八五三年以后主要还是靠新增的贸易税，课征对象是运输途中或存于仓栈的商品。因为税率是千分之一的微额，故名为"厘金"。由于国内贸易成长，这项新税的收入颇丰（外资贸易行的货品运经内陆的时候，依条约规定应被课以类似的"运输税"）。
值得注意的是，抽厘金一开始是地方与省内主管的，不是中央政府的事。按苏珊·曼（Susan Mann，1987）研究课收厘金的制度传布到每一省的情形，主要道路和各大城市所设的关卡织成一面细密厘金税收网，整个都在北京朝廷的直接权限之外。后来，中央政府会收到厘金收据与支销的形式上的报告。到了十九世纪末叶，厘金税额和盐税在中央政府总收入帐上已经是等量齐观了。总之，厘金税制也和团练乡勇一样，名义上是为朝廷在办事，事实上却造成中央与省级政府之间一种新的均势，而且经常倾向于对地方较有利。
消灭太平天国的地方团练便是这样给养成军的。组织团练的大臣们不但抱持共同的观点与意识形态，而且私下也有姻亲、师生、科考同年等关系相联--中国统治阶级的整合即是靠这些关系维系。孔斐力说，"湖南菁英的紧密整合"的原因有二，即"清朝的学制系统，以及遍布于官僚系统中的提拔栽培与报答效忠的关系网络"。虽有异端邪教与外人侵略的威胁，这个忠于儒家秩序的统治阶层还是联合挺了过来，一八六〇年代以后，他们在思想行动上的团结性就渐渐消散了。
士绅积极参与公共事务
乱事过后的晚清几十年重建期间，曾经武装乡里的那一代士大夫，已改换成另一种都市士大夫阶级，经管的是对小区有益的事务。这些事务有许多是从宋代起就与地方士绅相关的，也有许多是十九世纪晚期都市迅速兴起后才有的新职务。这些事务可以让官僚体系容纳不了的士大夫菁英不至于闲着。清朝的科举制造出来的人才一直多于政府可任用的名额，因此，蓝菁（Mary Backus Rankin，1986）所说的明清两代"最缓进式的统治"（minimalist form of government），继续靠士大夫阶级去处理介乎官与私之间的公事。
在"公"的范围内，士大夫们首先担起了管理灌溉水利的任务，其中包括筑坝修堰。维特福吉尔（K.A.Wittfogel，1957）等人曾有理论说，中央掌握住了水资源的控制权，才能使朝廷有无上的权势。这个说法正好适用于地方士大夫势力的兴起。像水这样重要的小区资源，必须各自按其不同的地方环境条件办理，不能只听从高高在上的命令行事。既有办理事务的责任，连带也有了某种程度的自治和势力。
学校的增设，又使都市士大夫的影响力伸入教育的领域。按理想，书院应供给数十位读书人的食宿，地点应在乡下，以便在接近大自然的环境中过简朴生活，培养清高思维。然而，事实上大多数书院早已变成准备应考的学校，而且都设在城市里。自宋代起，书院的数目不断增加，以至全国总共有数千所之多。一五〇六至一九〇五年间，广东省内就开设了五百六十五所书院。九六〇至一九〇五年间，江西省开设了将近五百所。浙江省在十九世纪期间共开办了二百八十九所。其中有些是私办，但仍以官办官管的占大多数。不论官办私办，校地捐赠、办学基金、房租、乐捐津贴，都是官吏自掏腰包，或士绅商人捐赠。太平天国乱事过后，学校书院如雨后春笋般兴起。虽不一定是官办，却都属于半官方机构。
自古以来就由士大夫阶级担当的社会福利事务，如今也比以往急迫了。照顾贫病孤寡、修庙、补桥、提供渡船、办消防队、捐棺木，这些都是士绅们一向不可落人后的义务。现在改由许多地区内的全权福利机构协调办理，而这种机构通常都是同乡会馆资助的，由地方上有头有脸的人主持。这些地方菁英人士一方面在奉行儒家的道德教诲，一方面是为了谋求地方上的安定与小区内的团结。他们的动机来自儒家改革者的"封建"理想，也就是让地方领袖担负更重的地方治理之责。
菁英人士的这些积极行动都是官僚职权范围之外的。一八七八年间华北的一次饥馑，激起不分省籍的各个层面的有名望人士的一次大动员。惯办公众事务的菁英领袖，在处理社会问题上的能力胜过清政府的官吏。士大夫阶级藉各种不同形式拓宽其社会职责，清廷的官僚系统却只有增设顾问或助理之类的非正式扩大。官方办事的时候，宁愿借助于士大夫菁英，而不愿调用没受过教育又贪污舞弊的衙役。而士大夫菁英主动办事的时候，虽然表面上仍需要官方认可，但这种认可却愈来愈不重要了。公共事务的增长太快，政府编制已经赶不上了。
早一代的地主士大夫武装乡民成军而打败了太平天国，晚几十年的积极行动的都市商绅办理菁英教育与社会福利，两代人有一些共同的特征。这两代都属于上层社会阶级，都热中于发挥治理才能以维持社会安定，都毫无领导农民造反以改变中国二阶层社会结构的意图。在现代眼光的回顾下，他们算是保守分子。后来他们会悖离无能的满清王朝，乃是因为汉人爱国分子的文化民族主义所致。而这些汉人爱国主义者一心要做的不只是保住国家，还要维护自己在社会中的领导地位与优势。
日本的影响
清末一九〇一年以后的新政与一九一一年的革命运动都是在日本孕育的。诗人兼外交宫的黄遵宪于一八九〇年出版了《日本国志》，在书中告诉中国读者，一个向来被中国士人认为是中国文化分支衍生的国家如何现代化。如日本人，尤其是武士阶级，推崇王阳明的哲学，便是受中国文化影响的实例。日本于一八九五年出人意外地大败中国，使它成为值得仿效的国家。日本对中国的关注是善意而傲慢的，日本人自认现代化成功以后有责任帮助落后的中国也走上现代化之途。扩张主义的秘密结社和军阀们仔细调查分析中国的生活方式与环境，文人们则研究中日两国的"同文"。一九〇〇年以后，中国留学生大量涌入东京，其中约有一半是张之洞等主张现代化的巡抚总督派遣来的。
张之洞于一九〇一年提出的清朝新政方针，许多方面是以日本为模板的。例如，改书院为学堂、中央行政改制、决定立宪（一九〇八年颁布，九年内逐步实施）、设国会、皇帝给予人民宪法权利，但以后可以任意撤回。以自治动员人力，以警察制度监督人民，也是清朝向日本借来的策略。事实上，清末新政都是日本顾问和受过日本教育的中国人助成的。
一九〇五年以后，日本对中国的影响力更增强了。日本于此年从战败的俄国手中接过辽东半岛的租借权与南满铁路的一切权益，让日本势力进驻了大清的领土，同时也开始推动日本在中国境内"非正式帝国"的快速成长。仗着英国人发明的不平等条约给予的特权，日本人渗入中国领土与经济，侵略程度超过西方各国加起来的总和。到一九一四年，日本在直接贸易、贸易行、驻境侨民的数宇上都超过英国。到一九三〇年，日本便取代英国，成为中国境内最大的外国经济势力。
不幸这些成就是起自一九一五年日本抢在各帝国主义者之前率先提山二十一条要求，迄一九三一年占领中国东北的一连串阴谋下所形成的。
清末的新政
二十世纪一开始，中国的混乱事端和各式各色利益团体的关系便增加了近代的错综复杂性。我们必须整理出在起作用的重要事件，因为此刻要谈的十年新政期引起了一九一一年的革命爆发，随后又有民国建立，以及第一任总统袁世凯企图称帝（见表5）。这种三阶段连续的现象--扰动大局的改革行动、引起政治混乱的造反革命、为恢复中央集权而独裁，似乎与促使克伦威尔、拿破仑、斯大林崛起的其它大革命颇为相像。
到了一九〇一年，清室朝廷已经明白，唯有巩固北京中央权力才能够现代化。但为时已晚。重要省分的巡抚（包括总督在内）都在省内设局，以处理境内的贸易、贷款、投资等与外国人有关的事务，也处理省内工业及铁路事务。太多的新发展已经把老旧的朝廷制度抛在后面，清室想藉改头换面来复兴，希望甚是渺茫，不过终究努力一试。慈禧太后和支持她的守旧派汉族大臣--这些曾经反对一八九八年百日维新政令的人，到此时也觉得非改革不可了。然而他们心存藉改革将大权收归朝廷的打算，使新政从一开始就带着污点。新政的正式主导人是忠心无碍的张之洞，以及平定太平天国的诸将之中硕果仅存的刘坤一。二人于一九〇一年拟妥的新政方针之中，影响力最大的就是教育改革。
按计划，全国县、道、省各级都要办设新式学堂，按日本式的课日表兼修新旧学科。许多中式书院也要改为学堂。新学堂毕业生可以应举，而科举内容也将略事增改，以迁就这批新学生。
可叹的是，很快就发现，学生们大都仍以旧式科举为志业，认为科考功名更具威信，而且是晋身快捷方式。对于新式学堂花了更多经费开办的新知识科门，学生多不愿学。治本之道即是一九〇五年废除科举，这个重大的转折点之后，中国便停止制造有功名的士大夫阶级了。旧秩序丧失了原来的知识根据，并且从而丧失了原来的哲学思想内聚力。继起的学生阶级，势将遭受零乱不完整的中西知识思想的连连打击。从此教育就变成各色成分的杂混，学生学了一科科专门知识技能，这些知识本身却不能建立起一个道德秩序。理学的综合知识已经无用，一时却又找不到可以取而代之的东西。
改变的速度快得令人不安。第一个变的就是外表，军人穿起西式军服（还有勋章缀饰），高级文臣和商人换上了西装，激进的学生剪了辫于以表示对满清之不服。新教传教士加入了反对缠足及抽鸦片的运动。新军的训练按已定的西法快速推进，新的报纸书刊使人们更加认识中国与全世界的时事。教育推广与新闻传播有利于舆论萌发，而新的舆论也比以往读书人的清议更广阔、更有意义。都市百姓的集体民族主义，早在一八八〇年代法国不宣而战的时候就激起了。受外国风味感染的通商门岸城市里，开始有人从事新兴行业。除了企业家、教师、记者报人、工程师、医生等等，还有独立的作家、画家，甚至有推动革命的人，如孙中山即是。
北京朝廷面对如此的改变旋风，便推行了部分以西方为模板的新政系统。其目的是要把工商、银行、法律、教育、农耕等行业新菁英的活动都纳入政府的约束管辖之下。办法是设立"法团"，形成有准行政功能的新菁英阶级机构。最先是于一九〇四年成立商会，预期可吸收五分之四的行会成员。随后又有教育协会（1906）、农会（1907）、律师协会（1912）、银行业协会（1915）。每一个法团都预备要听命于政府，以成为控制地方菁英的机器。涵盖范围最广的是地方自治方针，一九〇七年以后都设有资料处。当时北京朝中的口号喊得最响的便是恢复主权、实施宪政、自治。
立宪与自治
在此同时，地方的改革者也在通商口岸的蓬勃都市环境里找到许多机会。晚清的第三代士绅不再坐镇乡下了，地租通常都由账房去收，结束了往昔那种地主与佃农之间的人情关系。约瑟·艾士里克（1976）认为这一代既不能再算是士大夫阶级，也还不是中产阶级。因此称他们是"都市改革主义菁英"（urban reformiet elite）。他们对外来帝国主义者的反应是，参加恢复主权运动，以反抗外国对中国实业--尤其是矿业与铁路--的控制。一九〇一至一九一一年的这十年中，他们照例凭着与官场的关系投资实业，取得独占权、政府贷款、课税优惠，这些都令人想起自强运动时期的官僚资本主义(bureaucratic capitalism）。一旦遇上资金不足与市场缺乏而必须向外国借贷的时候，他们追求恢复主权的行动就受到挫折。经营实业的中国土绅在瞄准政治目标的时候，会给自己惹来财务祸殃。
日本的君主立宪于一九〇五年击溃俄国的沙皇专制之时，似乎证明立宪即是统治者与被统治者团结的基础，是国家致胜的条件。即便是俄国，也已在一九〇五年走向国会治理之途了。清廷希望，以立宪加上政府改制来强化中央行政权，继而分一杯羹给壮大中的省级政府，以使他们持续效忠。一九〇六至一九一一年间，北京的朝廷积极进行这个二元计划，要将行政革新与立宪结合在一起。然而，这种改革却同时在中央政府之内与中央和地方政府之间引起激烈的权力斗争。
在京城的权力斗争之中，太后党的人不但保住了最重要官职，甚至还多占了几席。这种扶满反汉的倾向，对于朝廷拉拢地方集权中央的一番努力很不利。不但主张革命的日本留学生的反清意识高涨，中国境内也掀起了民族主义情绪。美国歧视苛待华工，禁止华工入境，引发一九〇五年中国首次采取抵制美国的行动，即是民族主义精神的展现。这次抵制行动中，不只是一地商人行会决定中止生意往来，而是全国大多数通商口岸联合一致抵制美货。尤其是上海广州两地，学生和商人一起开大会，并且用了新闻鼓噪的现代手法。美国贸易受损了几个月，北京朝廷却迟迟不压制民间的反帝国主义运动，以免挑起反朝廷的情绪。
朝廷迫于民族主义高涨的压力，于一九〇六年的前半年派了两个官方使节团出国考察宪政。一团赴美国、德国；另一团赴日、英、法。考察团到了日本，伊藤博文给他们训话，说皇上必须保有至高权力，不可任权力落入百姓之手。回国后，考察团就主张效法日本，由皇帝同意颁宪法给予包括"公开议论"的民权，使帝位高于一切，反而可以巩固君统。慈禧太后即于一九〇六年九月颁布了"预备立宪"的诏书。一九〇七至一九〇八年间，又派了考察团赴日德进一步研究。
按一九〇六年十一月所改的新制，原来的六部扩大为十一部（即外务、吏部、民政、度支、礼部、学务、陆军、司法、农工商、邮传、理藩）。同时议定保留与行政系统平行的军队和监察系统，再添上纯粹咨询的机构以传达舆论民意。改制的结果，距设置一个立法系统与行政司法鼎足而三的理想相去甚远。没有法律至上的概念，根本无从实施分权。
慈禧太后再于一九〇八年颁布钦定的宪法大纲，作为立宪自治的准备。依照大纲，各省咨议局应于一九〇九年召开会议，中央资政院于一九一〇年召开。选举议员的人限有一定教育程度（府州学毕业或任教三年以上者，或有监生资格者），或资产额（有五千元财产者）。因此，有投票资格的国民共一百七十万人，约为全国四亿人口的百分之零点四。每省按其投票人数之多寡可选出一定比例的谘议局议员。约翰·芬彻（John Fincher，1981）指出，当选议员者有十分之九是有科举功名的士绅。从一八五〇年算起，他们算是第三代了，也是最后一代。以后便不再有这样容易识别的、受同样学术熏陶的、想法大致相似的一个社会阶层了。
咨议局一旦于一九〇九年组成，言行方式就不得不变了。但仅有极少数人学会在大庭广众前高谈阔论，大多数人仍避免做此种令人尴尬的卖弄。局里议员的组织，仍以派系或私人关系圈子为原则，并不按立法性质方针组成。把利害讲得明明白白而表示支持或反对，显得只顾私利，因此一般发言多是崇高的陈腔滥调。有法律素养而能够拟法案的人，简直寥寥无几。
与立宪并行的还有自治之推动，其目标是要动员百姓在地方士绅领导下支持推行新政的朝廷。封建制度的地方人治理地方的观念，是古代的自治先例。摩登都市率先有自治的是上海市，于一九〇五年由租界区以外的中国人组成了市议会。天津的新派大臣袁世凯也于一九〇七年设立县议会以为模范。一九〇八年，朝廷明令县以下自治筹措经费的税则，主要为货物税、执照税、土地税。县级与以下的地方自治措施是由当地士绅进行，他们不但想逃避重税，也要躲开基层行政免不了会有的贪官污吏。士绅们为教育并动员乡县百姓的新学堂开办的同时，控制地方的警察系统也开始启用。袁世凯率风气之先，令新设的警察局负责编写地方议会的选举名册。这些地方机构也和资政院一样，可以让菁英人士发表意见，甚至参与改革，像以往的士绅那样担负起供电供水之类的公共事务。但是政治势力却掌握在官吏手中。
维新派菁英希望新制推行的经费另有来源，而且要来源正当。一九〇九至一九一〇年颁布的市、镇、乡、县、道各级自治章程之中，各级都设议会。并且另定旧官僚组织辖外的商贸土地税则。可是，旧式士大夫阶级终将萎缩而失掉在乡里间的领导地位，最后完全由新的官吏系统取而代之。
解决不了的制度问题
清末的改制派极力要将大权收归朝廷中央--但来不及了。采用的两个主要策略是：开筑铁路，壮大新军以加强中央控制力。在此同时，一九〇六年增扩的十一部正忙不过来无数专门细目事务。改制的官吏们做的是成功无望的事，首先，中央政府权力改组就行不通。要求绝对不可稍减的皇帝专制权，凌驾在两个官僚结构之上，在京城紧掐着中央，在省里则控制着地方政府。
北京的内廷以军机处为核心。每天，五、六位军机大臣要阅读地方大吏递进来的奏折，准备进呈皇帝批谕。这种地方巡总与内廷之间往来的奏折与批谕，都由驿站快马直接递送，能激励官吏奋发办事。外廷的六部尚书、都御史，以及京城的其它官员，与各省地方相关职权的官吏通讯办理例行公事。遇有重大事务，仍得递奏折待批谕之后，才能行动。有了电报以后，事情方便不少。
所有的行政事务都要由北京做最后定夺。奏折批谕的一来一往都是皇帝经手，但是有例行与紧急之别。例行事务是按中央集权制度办理的，地方上的人事、财政等官员听从京城里的上级大臣指示。有紧急事务的时候，省级巡抚和京里的大臣都要听皇帝指示，地位是平行的。集权中央而使各省巡抚成为京城大臣的下属，根本不可能。
尤其不可能的是，要把立法者兼行政元首的皇帝手中的批谕权，结合还停在"咨议"阶段的议会的立法行动。议会刚刚才有的"代表性"以及其多数决，并未受到应有的重视。毕竟读四书五经的人一向不认为只凭数人头就能做决定。
中央财政困难也迫使新政每一步都受阻。辛丑和约的赔款耗掉国库大笔收入，没有多少可以挪用的资金。这是帝国主义者--以不平等条约--害的，但也是清政府继承自明朝的税收制度已经无力应付现代化的要求所致。财政改革是很难的，不只因为很多人会因此砸掉"饭碗"，也因为这老旧的税制太虚浮不实，不知从何改起才是。
第一个问题是，全国的实际税收始终有一大部分是下落不明而未编入预算的。地方上的税务官吏和地方政府，都是能收多少就凑和着用多少。至于上报朝廷的数额，都是自古就定好的配额。依猜测，报上去的也许只有实收数目的三分之一，也可能只有五分之一。
第二，官方确认收到的税款--大致按配额收的--并不集中纳入一个"公共荷包"。相反的，簿册上只登记某些地方应缴多少税，应分派做某些用途。北京簿册上所载的数字很少送到北京来，也不在北京分派。因为一省之内的税收要七零八散地供给本省和外地的各种不同需求之用。十八省之中，有十三省惯常要拿出一定数目的税收供给外省的某些特定需要。这种特定支付程序使朝廷的收入被无数的既得利益套牢，其中大部分是官吏和军方的开销。
此外，即便京城里也没有一个财政主管机构。一九〇五年前后的国库岁入按簿册所载大约是一亿二百万两（约七千万美元或一千四百五十万英镑），以这么大的国家而言是相当少的。户部算出的这个总数之中，土地税和贡米的收据数目仍按以往留下的老数字登记为三千三百万两，盐税是一千三百万两，其它税额约七百万两。自一八六九年起，户部的厘金税收只是按省里报进来的敷目记上一笔（一九〇五年为一千四百万两）。新列的数目渐增的总税务司收入（一九〇五年为三千五百万两），是另外处理的，而且已经指定用于赔款和借贷了。因此，新增的贸易税目--海关税和厘金--都不归中央控制，惯例应收的土地税数额却保持不变。主管职权分散，实际税收数目不明，许多经费被既得利益者霸占，要在这种情况下进行财政改革，非得先改掉清朝维持甚久的中央地方均势不可，亦即是，中央必须握有空前强固的权势。
清末的财政发展大多在地方各省出现，属于既有体制之外的。一八八四年间，朝廷有意以各种不同的省级税则来调整增加中央税收，以供给军队经费。结果各省都反对枝节太多的新税则，整椿事不了了之。新设的省属机构--兵工厂、工厂、轮船公司、银行，都是由委员或省级官吏特别委任的人掌管。这些人既然不是中央派任的，通常也就不对北京负呈报之责。自古就有的户部，虽然于一九〇六年改组为度支部，却无法将财政集中掌握。其它各部仍然循往例，自己收经费自己支销，甚至自设银行，一九〇七年的交通银行即是一例。
革新国家预算政策的第一步是一九〇八年的全国总税收调查，接下来是一九一〇年的预算估计整编，将中央与省级政府的税收及花费与地方区分开来。结果估计的总税收额是二亿九千七百万两，用度额包括省级的三亿三千八百万两，以及地方的三千七百万两。将有七千八百万两的巨额赤字。但是，计划与预算、征收数额统计、订定税率，都是同时在中央与省内进行，互相没有协调。各省既被期望供应中央岁入，却又不受中央部里的指挥。
清政府在行政与财务管理上的能力不济，根源于中国的习俗、政治价值观、社会结构。清朝政府长久以来不务实际、被动，甚而像寄生虫一般，要现代化已不可能。
武昌革命与袁世凯称帝
在工业成长与汉人民族主义渐兴的新时代里，满清中央势力要压制各省，终于导致一九一一年四川省的保路风潮。投资兴建境内铁路的地方士绅打定主意，不让中央靠借外资收购路权占得便宜。朝廷派军镇压，引起激烈反弹。同年十月十日（双十日），武昌起义，导引大多数省分响应，纷纷宣布脱离清政府而独立。同盟会（一九〇五年由孙中山领导成立于东京）的革命者便于一九一二年元旦在南京建立中华民国，由孙中山任临时大总统。
当时大家一致同意中国必须有代表各省民意的国会，必须团结统一才能防止外国干预，而有改革思想的袁世凯--李鸿章的接棒人兼培训新军的大将--正是有能力领导政府的人。经过一连串折冲妥协，中国避免了长期内战和农民变乱，也避免了外国干预。清帝逊位，孙博士辞了职，袁世凯便于一九一二年三月就任总统。
一九一一年活跃于革命运动中的各种力量中，最强劲的即是率领各省"新军"的提督，以及担任各省咨议局议员的革新派都市菁英。两者是宣布独立的各省之内的领导力量。率军的提督大致都是平定太平天国的地方团练的第三代产物，咨议局议员们则是上一代承担地方公共事务士绅的衍生。立宪原本是人人在喊的口号，但是，慈禧太后于一九〇八年十一月逝世（只比主张维新的光绪皇帝晚一天--多么离奇的巧合）后，掌政的满族亲王目光短浅，只顾私利，阻挠了君主立宪。慈禧的用意显而易见，她宁可让三岁幼童当皇帝也不愿让主张维新的成年人继位。
民国以些许自由主义的特色展开其历史新页。新闻不受管制，有选举出来的议会代表县、道、省内的地方菁英，有大多数为新组国民党人士组成的国会。不幸，中国的君主政体尚未拔除干净，却又没有其它适当的体制能够替代。
袁世凯与古时的开国君主类似，是个武人--以后又被冠以"军阀之父"的称号。他是资深的清朝大臣，熟悉前朝的整套法律、行政、财务、军事业务，晓得如何利用规章以及武力与赏罚操纵百姓，恩威并施而令百姓就范。国会里八百名议员争执不和的提议与派系分裂，令袁世凯感到不顺他的意，一如三百年前明朝的万历皇帝一样，听不进大臣的说教。权威必须只有一个来源，因此袁世凯认定，唯有重新巩固独裁权，他才有希望统治中国。他的第一步就是除掉新革命派领袖宋教仁。宋教仁以同盟会与其它较小团体联合而组成国民党，这个党在一九一三年大约四千万合格选民完成的大选中获胜，宋教仁因而成为国会领袖。一九一三年三月，袁令人刺杀了宋，进而恐吓国会，将国会废止。
新设的盛府、县级议会仍然扬言要创组不受中央控制的多元半代议政体。一九一四年间的县议会是由二十名士绅组成，通常配合县长行使职权，以下还有乡里民大会。袁世凯于一九一四年把这些议会组织全部废止，接着又下令县长指派一名副首长来主管县内自治。换句话说，地方菁英丧失了议会，县长再度总揽全权。然而，要求组议会的呼声不断，至一九二〇年代东山再起，不过县长已设有行政局，因此仍旧掌控政策与财务。基思·修帕（R．Keith Schoppa，1982）研究一九二〇年代浙江政治发展时发现，逐步现代化的士绅菁英在核心地区可以发挥在公共事务上带头领导的作用，到了周边地区，却仍是正规官吏和旧式的乡绅阶级主持一切。
清朝的中央集权体制已经支离破碎了。厄尼斯特·杨恩（Ernest Young，1977）指出，袁世凯想要现代化，但欠缺省里供输给中央政府的税收，所以动弹不得。他的改革政策（从清末的新政搬过来的）因此经常只是纸上作业，并未付诸实施。许多人主张的司法独立（此一举有助于废除治外法
权），导致北京现行最高法院以及盛道、县级法院之设立。但不久县级地方法院就因为要节支而废止了，司法仍由县长主理。狱政方面也有改革。至于教育方面，袁世凯赞成全国一律实施四年义务教育，另外以特别的预备学校培养有志于更高学业的人才。经济发展亦在拟划中。
然而，这许多的进步改革计划，因为凡事都要由中央颁布中央管制的观念不改，全都实行不利。省政府不得自行建设制度机构，以免中央权力一旦被削弱就无法挽回。袁世凯心中所想的不是"信任人民"，甚至连"信任有才学之士"也不可，而是"只信任中央集权"。简而言之，袁世凯的行事录上并没有"民主政体"这一项。一九一五年间，他试图复辟称帝，却于一九一六年间事未成便身先亡了。
名义上由孙中山领导的青年革命派，几次想引起改革都未成功，在政务治理上没有经验，统治阶级之中也没有多少追随他们的人。因为一九一一--一二年间的各省军事提督和咨议局议员手中握的大权是从士大夫阶级继承来的，他们自然不喜欢长期动乱，因为这样会激起农民暴力。他们宁愿安定。
艾士里克（1976）归纳的结论是，皇帝专制"不但限制了中国人民的政治自由和主动精神，而且也防止地方士绅太过欺压其它百姓"。各省的士绅菁英推动了一九一一年的革命，除掉了帝力对他们的权力施加的抑制。之后，他们重返当初赞成安定的立场，因此也就把"左右一九一三年大局的支持
力"--此乃艾士里克语--给了袁世凯称帝独裁之谋。
如此一来，保守主义面对任何社会革命运动时都是所向无敌的。以新扩充的三军为其势力依据的各省提督，只能变成雄据一个地区的武人，或军阀。保守的士大夫阶级无力重振理学信心，不能再用名教来动员新兴的都市各阶层支持中国民族主义了。相反的，地方士绅已经冲出了士大夫阶级的框架，大家族用各式各样手段来维护他们在地方上的优势。最近的研究以详尽数据显示，可帮助达到此目标的工具包括商贸业、丝织与制盐业、军阀势力、集合财产、文化上全面的主导权。不过这些新兴的地方士绅优势并没有一套新的中心思想。这是新的领导力以新观念从头开始的时候了。
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