斯蒂格利茨｜自由、知情權和公共話語：透明化在公共生活中的作用
斯蒂格利茨 勿食我黍 2月4日
原譯者註：本文是時任世界銀行副總裁兼首席經濟學家斯蒂格利茨1999年1月27日在英國牛津大學作的報告全文。全文共分九個部分，本文主要從一個經濟學家的視角，運用了委托-代理模型、信息不對稱、尋租等信息經濟學理論模型，對政府信息公開透明行政的理念，信息保密的緣起、危害和實踐，如何處理信息保密和公開之間的關係，進行了精闢的闡述。同時作者從制度層面，從信息經濟學的視角，並結合自己在經濟領域和經濟生活中的閱歷見聞，從實證角度做出了精當的分析。
一、導言
言論自由既是目的，又是手段，言論自由不僅是政府不可剝奪的公衆的基本權利；同時也是實現其它基本權利的手段。通過言論自由可以對政府進行必要的控製：信息自由不僅可以盡可能的減少政府權力的濫用，還可以促使政府更好的滿足公衆的基本訴求。1998年諾貝爾經濟學家得主阿馬蒂亞·森有力的證明了，饑荒不可能在一個言論自由的國度出現。[3]因為並非食物總體上的缺乏導致了饑荒，更主要的原因在於貧窮地區的窮人缺少獲得食物的途徑。而言論自由可以將這些問題曝光，問題一旦曝光，輿論和公衆都無法再容忍政府對這些問題無動於衷。
我進一步要論述的是，在民主社會裏，知情權是一項基本權利，公衆應當知曉政府在作什麽，為什麽要這樣作。更為直白的說，我認為這裏隱含着一個假定，那就是政府行為必須透明公開。在過去七十年裏，一味強調保密帶給我們的危害是有目共睹的，在許多國傢秘密警察都在最無情的踐踏着公衆的基本權利。當然直到今天，類似的保密觀念和行為還在許多所謂的民主國傢普遍存在。我們應當明了，這樣的保密背後藴藏的是行將終結的全能主義政府理念。這樣的保密觀念不僅與民主價值背道而馳，也損害了民主過程；這樣的保密觀念的前提預設是管理者與被管理者之間彼此的不信任，同時又進一步加劇了彼此的不信任。
弗朗西斯·培根曾經指出“知識就是權力”（Knowledge is power），保密則使得政府可以通過對特定領域知識的排他性占有，來擴張自己的實際權力，使得即使是言論自由也很難對政府權力加以有效控製。簡而言之，言論自由對於民主社會的有效運作是必不可少的，但是如果沒有信息獲得權利，它也就成為無源之水，無法體現其核心價值和功用。
保守秘密也許會帶來十分嚴重的後果。舉個例子說明，就拿我們半個多世紀來若隱若現的美蘇爭霸來講，美國參議員Moynithan在他1998年的新著《保密：美國的體驗》一書中，有力的說明了冷戰以及相應的美蘇軍備競賽等活動，都受到了雙方軍備設施信息的保密的影響。[4]通過今天更為透明公開的信息，我們可以發現，前蘇聯並不象半個世紀以來我們一直描述的那樣，它並非我們想象中的工業上的巨人，軍事上強大的對手。
在今天的講座裏，我將對政府如何進一步實現公開化透明化加以着力論述。作為一個美國人在英國作這樣一個講座，這似乎多少有點滑稽，因為美利堅合衆國和大不列顛王國是全球政府公開程度最高的兩個國傢，他們為其它許多國傢樹立了榜樣。但在此我依然要指出：即使是英美兩國政府，依然保守了太多不應保守的秘密，太多需要公開的內容依然沒有公開。衹有直面並解决我們公開化透明化進程中遇到的種種問題，我們才能夠真正成為全球其它國傢的樣板和楷模。
二、公共政策中圍繞保守秘密和透明化展開的爭論
在對我論述的主題，保守秘密的起因和後果之前，我想首先談一些私人化的感受。我對於信息公開問題的關註和興趣可以說由來已久。和我的同齡人相似，是在越南戰爭期間，形成了我對許多社會基本問題的看法。60年代我和美國總統經濟顧問委員會（Council of Economic Advisers）的其它同仁一起討論的那些場景，至今還栩栩如生的浮現在我的面前。當時這個顧問委員會的職能之一就是為總統提供經濟預測，對於我們中間的許多人而言，我們都知道政府在越戰中的投入比它宣稱的要大的多，但問題是我們不知道政府在越戰問題究竟投入多大，我們甚至都不知道究竟是誰知道這個問題的答案，所以我們也不知道作為約翰遜總統的經濟顧問的真正職責和職權範圍。也許許多人都可以回想起，當時約翰遜總統在極力尋求“大炮與黃油”（gun vs. butter）之間的平衡，他希望自己在反貧窮戰場和越南戰場兩個戰場上都取得勝利，他試圖通過保守信息秘密來欺騙愚弄人民，而招致的主要後果之一就是通貨膨脹，在後續的十年裏，又因為石油危機等問題加劇了經濟局勢的動蕩不安。當時我們這些在哈佛大學和麻省理工學院的年輕助教都在討論這樣一些問題，總統經濟顧問的職責是什麽；他們對具體態勢的信息應該瞭解到什麽程度；如果政府不肯提交真實的經濟預測，這些經濟顧問是否應該辭職；我們這些經濟學家在類似的態勢下應該做什麽。三十年後，當我出任總統經濟顧問委員會主席之際，我發現依然面臨着類似的問題，也令我追憶起三十年前的情境。
幾年後，當我出任牛津大學政治經濟學教授時，我參與了英國政府的部分决策咨詢工作。但我被要求在《公務員保密法案》（
Official Secrets Act
）上簽名，保證自己保守相關秘密。這讓我感到十分睏惑，英國並不在戰爭狀態，我做的一切都和國傢安全事務相距十萬八千裏。這樣的保密背後究竟藴藏着怎樣的理念呢？當然對我而言，這樣的保密簽名主要是一個形式化的手續，但正是這樣一個形式化的手續，引發了我對此濃厚的興趣和思考，今天正好利用這樣一個機會，我願意在牛津大學，從更開闊的視角對政府公開問題加以審視。
作為一名公共部門經濟學家，長期以來我一直在闡述和論證透明化公開化的價值。在我早期完成的一本教科書中。我通過對兩種賦稅制度的比較，說明了一種好的稅製的重要特徵之一就是透明性，而我對公司稅的主要批評之一就在於其稅製不夠透明。
後來在美國出現儲蓄和信貸危機之後，我的研究興趣逐漸轉移到金融經濟學領域，我也成為倡導鼓吹更為透明化會計制度的積極分子。我贊成調至市價（mark-to-market）的會計制度，也就是說讓銀行按照市價記錄所有的資産。[5]我也指出了實踐中對資産價值價格的嚴重扭麯。但是，對於那些不投入市場的資産如何記價呢，對於這樣的不同資産如何比較並區別對待？這背後隱含的問題就是我們應該如何更為有效更為準確的利用我們需要的信息，但是我們如何度量不同的會計制度，說一種制度比另外一種制度更精確？在風險投資領域也依然出現類似的問題，難點就在於如何度量長期藉貸的風險，市場價值變化的風險與什麽因素相關，面對多變的市場，我們很難說哪一筆長期信貸業務是絶對安全沒有風險的。
以上在公共財政學和貨幣銀行學兩個領域的有關問題，都說明了透明化在公共領域的重要意義。事實上，在過去三十年裏，我很大一部分精力都投入了所謂“信息經濟學”（economics of information）的研究，研究信息不完全的後果，對信息收集和信息隱藏的激勵與約束。似乎是自然而然的，隨着透明化公開化日漸成為公衆的熱門話題，“信息”也成為我們關註的焦點。而我將從理論和實踐兩個方面來闡述信息在公共决策中的意義與作用。
三、公開制度的基本理念
到這裏我纔進入本次報告的主題，我將從七個部分進行論述。第一部分將討論公開制度的基本理念；第二部分中，將探討政府保密的激勵動因；第三部分我將追溯政府官員一味保密帶來的負面影響；第四部分中，我將評述政府在實踐中是如何保守秘密的；第五部分中，我將討論免於信息公開制度的例外條件和情況；第六部分中，我將討論在公共領域擴大信息公開力度所需要的一些基本要素；在最後，我將試圖對以上內容加以整合，提出對於民主社會下的公開化進程提出個人的意見與建議。
也許在此需要指出的是，長久以來，公衆就對政府在公共事務領域的保密問題給予了關註。[6]最早的對信息保密的抗議呼聲是對新聞審查制度的抗議，這同言論自由的主張相伴相生的。[7]約翰·密爾頓在1644年完成的名著《論出版自由》（
Areopagitica
）一書中，記述了相關經典案例；而詹姆斯·麥迪遜，作為美國憲法第一修正案的設計師，在修正案中為公衆的言論自由權利提供了憲法保障，他的以下論述抓住了問題的要害所在： 公衆要想成為自己的主人，就必須用習得的知識中隱含的權力來武裝自己；政府如果不能為公衆提供充分的信息，或者公衆缺乏暢通的信息渠道，那麽所謂的面嚮公衆的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕。[8] 功利主義法學家吉米·邊沁基於“由最廣泛的公共性來矯正的個人利益”觀念設計了他心目中的憲製制度，將公共性作為遏製暴政的首要控製手段。約翰·斯圖亞特·密爾在他的名著《自由論》（
On Liberty
）中，指出無論在任何條件下公衆的審查都是有益的，它是甄別是非善惡的最好途徑。[9]在密爾的《代議製政府》一書中，他進一步陳述了“公共性和討論的自由”（publicity and liberty of discussion）的觀點，並強調了公衆普遍參與的價值。[10]
Walter Bagehot在出任《經濟學家》刊物編輯期間，發展並整合了他的“討論的政府”（Government by discussion）的觀念。現代信息經濟學強調知識一旦公佈於衆，並變成公共産品無法再將其私有化。而Bagehot也以其獨特的進路闡釋了類似的觀點，論述了信息在自由選擇中的重要作用，他寫到： 今天認為民主好似墓穴，它帶走了歸人，卻並不帶來什麽。而這也同樣適用於“討論”。當你提交了你的觀點供神明裁判之後，你再也無法將其收回；你無法將其討論事項再披上神秘的面紗，也無法再用神明的名義將其遮掩。它讓我們更為公開的自由選擇，將褻瀆神明的竊議曝光公諸於世。[11] 在我看來，上述論述中以麥迪遜等的正面論述最為有力：民主過程中的實質性參與，要求參與人必須獲知充分的相關信息，而保密減少了公衆可獲得信息的質與量，使公衆參與陷入步履蹣跚的睏境。在座的如果是某個公司的董事會成員，都知道董事會發佈指令和規則的能力受到它做出决定時相關信息多少的限製，管理層懂得其中奧秘，常常試圖控製信息的流嚮。[12]而我們常常說責任政府，政府應該對公衆負責。如果要實現公衆有效的民主監督，公衆應該獲知必要的信息，瞭解政府行為的替代進路，以及可能導致的相應後果。一般的，政府中人擁有的政府决策的相關信息要比政府之外的公衆多許多倍；就好比公司管理層掌握的關於公司市場、前景和技術信息要比公司的普通股東多許多倍一樣，比公司之外的消費者更要多得多。
問題在於，公衆已通過賦稅等方式支付了政府信息收集所耗費的成本，那麽誰擁有這些信息呢？是成為政府官員的私傢收藏，還是為公衆所普遍的享有？我認為公衆為政府官員收集的信息負擔成本，故信息理應屬於公衆所有；這和政府的桌椅及建築設施以及其他固定資産為公衆所有是類似的。我們今天都強調知識産權的重要意義，而政府産生、採集和處理的信息如同可授予專利的發明一樣，同樣具有知識産權權利性質。將知識産權權利為私人利用占有，與盜用其他公共財産為私人所占用的危害嚴重性沒有什麽本質的不同。儘管這樣一個類比也許並不是十分恰當，但多少還是有相通之處。
有人也許會說，在言論自由制度已經確立的自由社會裏，政府對其信息保密並不會帶來太大的損失，因為畢竟還有其他的相關信息來源。但實際上，在現代民主社會裏，信息在政府有效治理過程中發揮着重要作用，而衹有確保言論的自由和獨立，以及來自大學和研究機構的學者和智囊團的獨立，纔有可能在更為廣阔的領域對政府有效製衡。問題就在於許多情況下，政府官員掌握的信息是即時性的最為重要的核心信息，如果政府官員將這些信息秘而不宣並鉗製言論自由，那麽公衆實際上就無計可施，也找不到有效的替代進路。
所以在此需要重申的是，公開是公共治道的必備要素。Albert Hirschman將退出和發言（exit and voice）作為規範機構組織的兩種機製裝置。[13]而對於公共組織而言，通常並不適用退出機製，更多的還是依靠發言機製。在私人化的市場領域，一個公司如何運作組織，是否保守相關秘密，並沒有太大區別，作為消費者，他不會去關心公司如何組織生産如何運作，他衹會去關心你生産的産品是否物美價廉。對於企業本身而言，他常常缺乏披露所有産品品質信息的必要激勵，所以政府常常對其給予來自外部的信息公開的要求和約束，[14]比如要求企業廣告必須真實，企業藉貸融資時必須披露相應信息，並服從反欺詐法律的有關規定。但總體上講，企業的運作依然主要是依賴包括信譽機製在內的市場機製起作用。
但很多時候公共組織並不受同樣的市場機製所調整，它主要通過對政策議題的討論機製來實現政府治道的良好績效。因為在政府部門對許多領域的事務都實行了壟斷，在這種情況下退出機製就不再起作用。打個比方說，如果一個社區裏衹有一個醫生，卻有許多病人，這時候如果醫生的處方不能治好病人的病，醫生往往不從自己身上找原因，而試圖將此歸咎於病人的責任，指責病人沒有按照醫囑正確服藥。但是當有不止一個醫生，存在競爭的情況下，一切都大相徑庭，這時即使是因為病人沒有遵照醫囑服藥，而導致治療效果不佳，病人依然可能將責任歸咎於醫生，醫生的名譽也受到損害，病人通過“退出”機製去接受其他醫生的診療。當衹有一個醫生存在的時候，壟斷出現了，他會盡量控製信息的導嚮，他會發佈有關信息來告訴病人我的診療方案是正確的（即使無效，因為安慰劑效果病人也往往感覺到有效），他敢於隱藏信息，因為他知道這裏不存在競爭，退出機製也不起作用。
在所有的組織中，信息不完全都可能招致經濟學家所謂的委托代理問題。因此就企業而言，經理人和普通股東的立場肯定會有不同；類似的，在公共部門經濟領域，作為管理方的政府和作為被管理方和服務對象的行政相對人，立場也肯定有不同。在今天的現實語境中，退出機製的缺乏會使得代理問題變得更為復雜嚴峻。顯而易見的是，通過提高信息質量，縮小保守信息秘密的範圍，將有助於剋服代理問題帶來的問題與後果。
四、保守信息秘密的誘因
我認為以上的這些論述足以構成信息公開的充分理由，但事實上應當為公衆服務的所謂公僕卻更願意保守信息秘密。保守信息秘密的理由之一，就是政府官員宣稱他們害怕信息公開之後為別有用心的人利用，來煽動不明真相的群衆；或者為特定利益集團實現其自身利益服務。但這正是民主面臨的兩難選擇，信息公開和公衆辯論機製確實也有它的不足，不過我們確實找不到更好的替代進路。[15]同時我們都認為應該讓選民而不僅僅是决策者做出决策，那麽，我們為什麽不嚮選民公開更多的信息，以便他們更好的對决策質量進行評估呢？
政府信息公開有助於公共利益的實現，公共選擇理論的分析表明，保守信息秘密很有可能是為了滿足政府官員以及相關特定利益集團的隱秘目的和訴求。在此我將作進一步的分析。 有兩個原因已經受到了廣泛的關註。原因之一，就是保守信息秘密可以使得在某些情況下，政府免於因犯相應的錯誤或過失而被提起訴訟。如果政府某項政策沒有能夠達到預期效果，政府官員往往會說要不是這項政策，情況會變得更糟。我們都知道人性是易於墮落的，政府官員往往宣稱自己一定會盡職盡責，他們給出的理由似乎十分充分，就是公衆能夠對我們的行為做出最好的評判，對我們的過失加以猛烈的抨擊。但是我們不應該忽視這樣一個惡性循環：在信息公開程度很低的情況下，公衆評判政府官員行為好壞優劣的主要依據就是相應的行為結果。在此情況下，如果行為結果好，不管官員履行職責與否，公衆都會贊譽官員盡職盡責；而當壞結果出現時，不管結果與政府官員的作為和不作為是否有關聯，官員都會受到公衆的抨擊與責難。公開更多的信息，可以使得公衆對政府行為的價值進行更好的評判。
政府官員保守信息秘密的第二個原因，就在於保密給予了特殊利益集團施加更多影響力和控製力的機會。在某些社會裏，這表現為赤裸裸的腐敗與賄賂。但即使是在反對腐敗和賄賂的社會裏，政治傢依然需要競選資金以追求當選和連任。那些提供給政治傢資金的利益集團更多時候並不是基於他們宣稱的增進公共利益的目的，更主要的是因為他們認為支持他們的一方當選後，他們有可能多多少少的影響政策的走嚮，提高自己的收益和利潤率。正如Brandeis法官所說“陽光是最好的消毒劑”，保密永遠都是腐敗的基礎， 它削弱了公衆對民主國傢的信賴感。 以上是對公開化的經典論述，我今天還想論及的是，信息的缺乏，和其他人為製造的稀缺性一樣，都導致了尋租。尋租問題已經得到了人們長時期的關註，這裏存在一個不健康的動態循環怪圈：政府官員有着製造信息秘密的激勵，因為籍此可以獲取租金。秘密的出現使得新聞輿論對公開的要求呼聲更加強烈，官員有時僅僅嚮那些和自己相處“關係”好的新聞界人士纔公開信息，用這種方式來收穫租金。在此背景下，不僅公衆本應享有的及時獲取相關信息的權利被剝奪，而且政府官員有可能利用他們對信息的控製權，基於自身的利益來扭麯信息；政府官員會這樣做，多少讓我們感到匪夷所思，但這樣的事情其實每天都在發生。傳媒與政府的關係就這樣被扭麯，如果有新聞記者有勇氣披露這些，破壞兩者之間這默示的契約，那麽其所在媒體就很有可能被政府排斥在主流傳媒之列。在這種情況下，即使是再有勇氣有獨立自由思想的新聞業主，也衹能別無選擇的把惹禍的記者解職。我們無法想象，當記者寫作了稍微過頭的批評文章，就會被批評對象限製其信息獲得權時，新聞媒體怎樣來進行有效的輿論批評和監督。這種畸形的關係削弱了政府的公信力，也削弱了公衆對媒體的信任程度。
為了更好的說明政府官員存在信息保密的激勵。我們可以拿一個公司作比方。公司的管理層總是試圖獲得信息控製權，限製那些小股東獲得信息的能力，從而他們可以更有效的决定公司事務，對小股東發號施令。管理層通過嚮外圍小股東製造不對稱的信息壁壘，來增加他們的管理租金，當然這是以那些分散的持股人資金投入為代價的。當管理層製造出更多的信息不對稱，小股東對公司事務就更加缺乏决斷力，更感受到管理層决策的重要性。事實上，信息披露的匱乏增加了交易成本，使得股東改變管理層構成的成本更為高昂。同時由於管理層之外的股東信息上的劣勢，也就意味着他們提出的决策建議更有可能把態勢變得更糟。信息不對稱使得公司管理層有着比較競爭優勢。
基於同樣的原理，保守秘密削弱了選民有效參與民主過程的能力。當選民對自己的觀點有信心的時候，他們更願意獨立的不受黨派團體影響，進行獨立投票。但反過來這需要他們能夠獲知必要的信息，這同樣需要成本。當然絶大多數選民不是完全自私自利的，如果那樣理性化的參與政治過程也就無從談起（畢竟公共物品也是公衆的財富），但是就他們每個人而言，依然存在一個閾值，他們願意基於公共利益的目的，而為此投入的時間和精力是有限度的。保密增加了信息成本，這使得許多選民在自身沒有什麽特殊利益的情況下，不再積極參與民主過程，而將許多相應的領域留給了那些特殊利益集團。不僅利益集團可以在保密外衣的遮蔽下行邪惡之事，保密本身也使得那些本來想通過參與製民主對特殊利益集團進行監督製衡的公衆裹足不前。這充分說明了“公共信息制度”在促進公衆福祉領域的重要意義。我們倡導必要的新聞自由，我們需要的不僅僅是那些被“俘獲”的或者哈巴狗般的媒體，更需要那些針砭時弊反映公意的媒體，他們扮演者類似於國會總是唱反調的反對黨的角色；同時我們還需要更多的社會公益組織，吹響為公衆奔走請命的號角，將特殊利益集團的隱秘活動曝光。
信息的保密也使得許多本來在政壇可以有一番作為的人心灰意冷，使得他們不僅對投票程序的公正性前景産生了懷疑，他們擔憂自己即使上臺也未必能使局面有起色。由於政府信息的保密，他們害怕自己熱情滿懷的上任之後，面對的是比所公佈信息糟的多的財政預算狀況，在這種情況下，他們原先所有的雄心壯志都衹能付懂流水，他們能做的，僅僅是煞費苦心的去盡量實現預算的平衡。
五、信息保密帶來的消極後果
前面我們給出了政府官員在明知公開化是民主過程核心理念之一的情況下，依然對保密滿懷熱情的幾個原因。之所以這樣詳細的闡述這個問題，因為洞悉了政府保密的激勵，有利於我們徹底根除廢止它實現信息公開，也使得我們對信息不公開的危害有更加深刻的感悟。
前面提到，信息保密培育了滋養特殊利益集團的肥沃土壤；增加了管理租金，加大了交易成本；使民主過程中的公衆參與大打折扣；使得媒體輿論無法形成對政府濫用職權的監督製衡機製。同時信息保密還有更大的危害：為了保密，政府常常把决策人員限製在一個小圈子範圍內，那些本來可以提供深刻洞見的人被排除在討論範圍之外，這樣的决策質量因此也就差強人意；而這就形成了一個惡性循環，隨着政府决策失誤的增多，政府官員怕承擔責任，轉而尋求自我保護，信息就更不敢公開，决策圈子變得更小，决策質量也就每況愈下。
信息保密還有一個負面作用，那就是不當的轉移了公衆的視綫和精力。由於諸多重要信息為政府所保密，公衆無從知曉更無從發表意見。而相應的，對墮胎和婚姻問題進行討論發表見解所需要的信息，要比對復雜經濟態勢進行評判所需的信息少得多，但是我們並不能說後者就不重要。信息保密不僅使得許多重要的公共政策沒有接受公衆的充分討論和評論，還使得公衆輿論往往把註意力集中在那些更不重要的細枝末節問題的討論上來。
截至目前更多的研究論文集中論述的都是信息保密對政治過程帶來的消極影響，但這裏要論述的是信息保密在經濟領域的負面影響。今天我們都知道質量更高更及時的信息可以使我們更好更有效率的配置資源，進而調節經濟運行。今天信息産業不斷發展，有越來越多的員工從事着信息的收集、加工整理和發佈的工作，這也印證了信息在經濟生活中的重要性。但是具有諷刺意味的是，其中員工從事的工作，竟是設法收集發佈那些政府部門本應公開卻秘而不宣的有用信息。企業也許有理由主張對自己的某些信息予以保密，因為信息公開以後有可能被競爭對手利用；但是政府部門從公衆身上採集的公共經濟和生活信息，有什麽理由不嚮公衆公開呢？政府對信息的壟斷不利於市場資源的配置，也阻滯了市場的活力。
信息保密的最為消極的經濟後果，還是因過度保密導致腐敗的滋生，這樣的事例已經屢見不鮮。目前已經成立了一個“透明國際”（Transparency International）的跨國非政府反腐敗組織.。世界銀行1997年的《全球發展報告》中也指出了腐敗對投資和經濟增長的諸多不良影響。應該看到，官員總是有着保密的強烈欲望，我們要想剋服信息保密帶來的諸多政治的和經濟的消極影響，那麽在公共行政的制度設計中，就必須牢記以下精髓：我們的信息公開範圍决不能被政府官員的主觀意願所局限，而是要超出這個範圍，將其盡可能的拓寬。
六、信息保密的實施
我們已經知道政府官員保密能夠給自己帶來那麽多好處，所以許多國傢的政府保密範圍遠遠超出了國傢安全的需要，變得十分寬泛，也就不足為奇。但儘管政府作為整體有着保密的偏好，但對於某一個特定的政府官員而言，卻未必如此。就特定事項的信息保密而言，其實可以視作政府部分官員的合謀行為，而其中的任何一名官員都有可能出於自身利益的考慮，將信息嚮特定的媒體或利益集團，收穫因信息稀缺性的租金。但在這裏信譽機製再次發揮了重要作用，接受秘密信息的一方必須嚮該官員保證不嚮公衆公開此信息，如果它敢公開，那麽這個信息源以後就斷了；同時如果信息通過此鏈條變成公共知識，政府其他的官員就很可能聯手“懲罰”這個泄密官員，剝奪該官員的信息獲得權，或者以其他的方式給予他冷遇或排斥。
這也說明了傳媒和政府之間有着微妙的共生關係。但是正如在任何信譽模型中，確定性的博弈都依然有着被拆散的可能。從政府官員的視角，他們最擔心的就是新聞記者的信譽，他們不知道記者能否一直做到守口如瓶，因為新上任的官員很多時候會成為傳媒品頭論足的焦點，在許多時候他怕招惹不必要的麻煩，因而還是更願意保守信息秘密，對媒體秘而不宣。
信息保密還有一個社會學上的儀式功能。許多俱樂部（Club）都有着保密的儀式，他們共享某些信息秘密，但卻嚮外界保密。[16]某種意義上秘密成了辨別俱樂部成員與外界成員的一種標志和紐帶。俱樂部通過自身的“懲罰”機製使得每人都要服從信息保密的拘束；同時當俱樂部的大多數人都奉保守秘密為行為準則時，個人也就形成了相應的倫理價值判斷，他們會覺得保密應該是自己的一種責任。俱樂部尚且如此，政府的信息保密也有着類似的社會學上的儀式功能。
但近年來，信息保密觀念在不斷弱化，原因之一就在於公務人員越來越認識到信息保密不僅與民主過程相悖，而且提供了更多腐敗滋生的機會。同時人們逐漸認識到了信息保密博弈的性質，發現即使公認泄露了信息，被追究的概率也很小；同時還可以利用公務人員和傳媒的特殊關係，進行抗辨，從而免於追究與處罰。事實上，越是與傳媒有特殊利益關係的官員，越虛偽的贊成信息保密，因為信息越是保密，他們越可以通過嚮特定傳媒發佈信息收穫稀缺性租金。信息公開無疑斷了他們的財路。這樣看來所謂的“完全”保密均衡是那樣的弱不禁風，在這樣的信息保密和披露博弈中，並非所有的政府官員都處於同一條起跑綫上，而局部的信息保密均衡造成的卻是對民主過程的扭麯和破壞。
七、信息公開的例外
今天，即使是那些要求保密的政府官員，也不會冒天下之大不韙去闡述保密的重要性。他們無法反對公開化，但是他們會闡述過度公開（excessive openness）所帶來的問題。而我要說的是，今天即使西方最為公開化的開放型政府，信息公開也不是太多，而是還很不夠。但是我依然承認信息公開確實有一定的限度，在此，我試圖將他們的論點加以歸類整理如下。 （一）隱私信息的例外
這些和個人或機構有關的隱秘信息，構成了信息公開的最重要的也是最令人信服的例外。政府在履行其行政職責的時候，收集了大量的個人隱私信息，如收入狀況、健康資料等。但是本文所論述的政府信息基本上都不再此範圍內。 （二）機密信息（Confidentiality Exception）
與以上隱私信息多少有些類似的是機密信息，這些信息的公開會給後續的工作帶來不利的影響。比如有的國傢會尋求世界銀行的幫助對該國的銀行體係進行重整。但在這樣的過程中，世界銀行會發現該國銀行係統的種種薄弱之處。如果該國知道世行會將這些信息公開出去，那麽該國會有強烈的動因拒絶尋求我們的咨詢和幫助。再比如醫生應該對病人的健康信息保密，律師應該對當事人的信息保密，但在公共部門領域，因機密信息而可以享受信息公開例外的情況，被限定在一個相對十分狹窄的範圍內。 （三）國傢安全的例外（The National Security Exception）
戰爭時代保守國傢安全秘密的意義為人所共知。當一個國傢處於生死存亡的關頭，它必須不惜一切代價以增加獲得戰爭勝利的可能性。而戰略進攻很多時候就在於出其不意，在於敵人無法得到必要的信息預警，也無法采取必要的防範措施。
問題在於國傢安全的例外有時會擴展為與國傢安全毫無幹係的領域，從而作為掩飾錯誤的工具。在五角大樓公報對越南戰爭的審視中，表現得尤為明顯。在1960年代末到1970年代初的時候，美國面臨是否還要將越戰打下去的難題，而此决定所依賴的至關重要的信息在於戰爭的進展情況。但此信息對於感覺到的敵人也有價值。
今天所擔心的是在國傢安全領域之外對政府信息進行了過多的保密。 （四）擁擠劇院中的“縱火”
有時候信息公開會帶來生死攸關的後果。而重要的，並非信息是否公開的問題，而是信息如何公開的問題。霍姆斯法官對表達自由權利例外的著名判斷，是建立在擁擠劇院中“縱火”引起的恐慌基礎例證之上的。
對經濟事務而言，這樣特別例外情況是以特定形式表現出來的：對諸如貨幣政策之類事務的公開討論可能會使得經濟動蕩。有趣的是，那些持此觀念的人卻多是對市場的堅定擁護者：儘管他們對市場有充分的信任，但是有證據表明他們相信市場會為不相幹的“噪音”所影響。當然，如果認為所討論的或公佈的信息是相關信息，那麽對經濟基礎有影響，則要求盡快公佈信息以使得更有效率的配置資源。
就貨幣政策而言，對中央銀行是否應秘密行動，有着廣泛的爭論。他們是否應將自己的工作進展公開，可以容許有什麽樣的延遲，對細節的公開應該到什麽程度？同樣具有諷刺意味的是，儘管市場的簇擁者贊美市場“發現”價格的功能，但公債市場上發現價格的功能，很大程度上在於判別出中央銀行銀行傢們在想什麽、可能要做什麽。除了這非正式的“舞蹈”之外，難道中央銀行就不應該直接披露相應信息嗎？如果市場確信這些信息具有價值——成千上萬的人見證着註視着中央銀行的行為——難道政府就不應該及時公開這些信息嗎？顯然，中央銀行（以及它們的政府）在自己運作過程中，並不那麽情願信息公開。
沒有理論或實證表明更加充分更為及時的信息公開和討論會有什麽不利的影響。實際上，由於信息早晚總要被公開，當下試圖將信息密閉起來的程序，將使得定期公開的時候要公開大量的信息。而經濟要更加穩定的運行，經常性的作一些微調而不是大規模的調整，因此穩定的信息流將使得經濟有可能變得更加穩定。在信息持續公開的情況下，人們不需要再對某一個時段給予特別關註，也可以減少事後對資源配置的調整。
類似的，在英國决定增大中央銀行的透明程度之後，也沒有經濟不穩定程度增大的跡象。
經濟領域的保密不僅增加了總體不穩定性，而且在許多國傢，也降低了公衆對政府的信賴程度，成為導致腐敗的重要因素。
對於充分信息公開和討論會導致市場不穩定的論斷，充其量衹不過對信息公開的時機與方式有影響，並不能作為將公共討論無限期拖延的藉口。回到前面那個“擁擠劇院中縱火”的隱喻：沒有人會認為如果有人知道劇院着火，不應告知大傢有序撤退的方式；同時我認為，在火災結束之後，沒有人會反對對其進行全面深入的調查，以確證火災的成因，是否有死亡或嚴重傷害，以探明在未來如何避免類似災害的發生（如劇院結構以及設計方面）。同時沒有人會認為，因為有可能引起劇院中行走觀衆的“不安”，就不設置燈光指示的出口標識，以指示有火災時候如何撤離劇場——我們知道不論劇院的設計構造多麽完美，還是存在火災的可能。
對信息問題而言，有人害怕信息會給市場帶來不安定。但還有一個問題，就是我們難道不應對民主過程有足夠的信心，相信市場能夠識辨那些不和諧的聲音，對基本判斷加以評價，查明事實。
我並不相信在尋求民主公開和經濟穩定增長之間，會存在實際的平衡。兩者之間如果發生衝突，我堅定的認為應將民主過程的公開價值置於重要地位。
民主社會必須去尋找並找到在復雜技術性决策中的程序，以反映共同的價值與專業知識。但由於産業集團可能擁有更多的專業知識份額，所以要防止决策僅僅反映了産業集團利益，因而决策要盡可能公開，並將其置於民主過程的框架之下。實際上，對獨立管製機構而言，它擁有更多專業知識，更可能絶緣於政治過程的浮沉變遷之外，因而透明公開就顯得更為必要。 （五）公開的契約應公開締結
每個小學生都會學的一句美國格言，是一戰噩夢之後伍德羅·威爾遜的格言“公開的協定應公開締結”（Open covenants openly arrived at）。在80年前，公開成為國際性的公共議題，普遍認為一戰中和一戰之前的一個重要問題就是秘密協定秘密締結，但在此前和此後，都沒有對公開問題給予過多從容考慮的熱忱。其擔憂在於開放的討論會抑製觀點的自由表達，在微妙的妥協與復雜的聯合居於成功民主過程核心以達成解决方案之前，使得特定利益群體已占據優勢的地位。保密為棘手談判成功所必須。
我認為上段的觀點具有一定意義。但問題在於，提議早晚要提交公衆討論，特殊利益群體還是有機會來破壞已形成的任何聯盟。實際上如果進一步提高公開討論程度，某種特定觀點就很難占今天這樣的權重，每種觀點都可以得到認真考量，接受全面詳盡的審查。於是這又變成了一個時機問題：在决策過程中，也許要存在一定階段的保密，但最終觀點和爭點還是要加以充分公開。
從實踐角度，我發現這藴藏了兩種危險傾嚮。第一，也許總是找不到合適的公共討論的時機，“微妙”的時刻一個接着一個。第二，公衆常常受到輕慢的對待：讓他們知道提議的內容，卻不讓他們知道其前因後果，這就好比孩童無法洞悉父母的爭吵一樣。但公衆知道很少有幾件事情是黑白分明的。在公共政策領域，常常藴含着對具相當復雜性和不確定性事務的判斷。 （六）破壞權威，抑或傢醜不可外揚（Don't air your dirty linen in public）
有人認為對公共事務的討論，特別是對其中不確定性和錯誤的討論，會弱化公共機構的權威，構成對民主制度的最嚴重侵害。這與獨裁主義政製貫常使用的論述相類似。而相反的，我認為如果政府誠實的對待公民，對政府和公共機構的信賴將會增加而不是減少。我們都知道Alexander Pope的不朽箴言“人非聖賢，孰能無過”（To err is human），人性的不可靠成為我們制度設計的基礎，這也是我們需要有監督製衡機製的原因。我們都知道信息不完全（imperfect information）的存在，信息不完全在我們必須做出的重要决策中，有時會起到重要的作用。
假定所有機構都是可以信賴的，或對政府行為應有完全的信賴，這公然與現實相背離，衹有那些情願被愚弄的人才會這樣想。承認政府機構會犯錯誤，並致力於民主過程中的公開討論，這不僅反映了政府機構對自己的信心，也增大了人們對政府機構的信任程度。
當然，如果缺少一定的忠誠度和組織結構，組織就無法運作。[17]民主過程的運作有賴於功能良好的組織，這就引出了最為棘手的問題。要使得民主制度完全起作用，就必須增大政府機構的信用程度，這就可能要對完全公開予以一定限製。
其間至關重要的問題又是時機問題。某個决定一經做出，任何政府都要設法讓他人對其觀點的正確性深信不疑。如果决定做出之前的分歧通通面嚮公衆公開，也許不是最有效的選擇。更直白的說，一個人可以視政府為團隊。在决策做出之前，至少需要在團隊內部的開放討論。當然政府中也存在職能分工，而且在公共領域可能幾個機構會有不同的利益所在，但每個政府機構在其職權範圍內都為决定擔負完全責任。離開了與其權限有關的各政府部門的有效參與，作為團隊的政府將無法順暢運作。當一個决定做出之後，各部門應依據達成共識的戰略開展協同工作，設法使得他人相信其行為的適當性。
重複我前面所說的，决策過程中的更加公開，對不同意見的考慮，有可能贏得公衆更多信賴。程序公開可以保障决策不為利益集團所左右，保證决策對所有重要因素、對各方面利益都加以關照。當然采取行動的時候，還是存在對事實的判斷和對利益的衡量，當然某種意義上民選政府就是要來回應如此艱難的選擇。
但即使當政府做出如此决定之後，最終還應對行為的效果做出誠實的公開的評判，這將是政府從實踐中學習進步的基礎。
跟前面部分的論述一樣，對“弱化政府信賴程度”和“作為團隊的政府”等的擔憂也有一定的道理，但它們常常被誇大其辭，走的太遠。前述在職官員的保密激勵使得機構領導人常常傾嚮於調用這些論說，將此作為保守秘密的理由。
在公共領域中，每個人都要對我們的公共話語與私人話語加以權衡，特別警惕過度保守秘密傾嚮的出現。而我自己對民主過程的信任，使得自己深信應進一步拓寬信息公開範圍，這並不會象有人所宣稱的那樣有太多削弱政府機構權威的風險。我的前任羅納德·裏根總統的經濟顧問委員會主席Martin Feldstein先生，對巨大財政赤字增長的後果作了如實的討論，儘管他並沒有能成功的改變政策，但他在公意形成中起了重要的作用，這最終導致了1990年代的赤字減少。我相信這樣開放的討論最終將增加公衆對民主過程和制度的信賴程度。
八、信息公開制度的實施
我已對提高政府透明度開作了不厭其煩的論述。透明度的提高是如何實現的？同時我也試着說明了政府存在強烈的保密激勵。保密的激勵是如此巨大，常常足以打消出臺信息公開規章的念頭。如果要求正式會議必須公開，那麽所有决定就有可能在非正式會議上做出；如果要求書面資料必須公開，那麽政府就存在盡量少留下書面資料紀錄的激勵。正是由於這些限製，所以必須對建設公開文化予以重視。其假定就在於公衆應瞭解並參與所有集體行動。我們必須確立公開的理念，堅信公共機關官員所擁有的信息都為公衆“所有”，將其用於私人目的，無異於對公共財産的偷竊。
信息公開存在少數情況的例外，但對這些例外的範圍應予以高度限製，對例外範圍作盡可能狹窄的界定。信息公開例外範圍的確定應交付公衆討論。
1966年美國國會通過的信息公開法，建立了公衆知情權法律制度的框架。原則上，這部法律保障任何公衆都能獲得公共領域的任何信息，規定了基於隱私的狹窄的例外情形。但這樣的立法衹能說是部分成功的，除非擁有對公開的切實保障。政府官員會小心翼翼的寫下記錄，同時還是存在“嘴對耳”（mouth-to-ear）的秘密，確切的說他們還是不情願將重要信息嚮公衆公開。
保密的一個強烈激勵在於為利益集團的運作披上遮蔽的外衣（包括那些被影響的）。對選舉中捐助的公開是非常有意義的，這至少使得選民更加敏感，對諸如煙草捐助改變立法結果之類的事情予以警覺。但我必須承認儘管美國對信息公開作了嚴格的規定，但利益集團似乎還有相當的運作空間，某些情況下甚至比沒出臺這些規定還要糟。
在信息公開行動中，新聞界發揮着至關重要的作用。但有時新聞界也是“保密陰謀”（conspiracy of secrecy）的核心部分。新聞界必須承諾自身運作的公開。但期望他們將其政府內部的信息秘密來源，或發佈相關信息特權都公開，是不太可能做到的。但對新聞報道機製應予以更多的報道。
同時非政府組織在幫助建設行政公開文化，製約政府官員保密傾嚮過程中，也發揮着重要的作用。
九、結語
長期以來大赦國際一直在致力於確保所有的政府都能對基本人權加以保護。在人格尊嚴方面，它發出了世界上最強有力的聲音。公開透明，是實現這一目標的最重要機製之一，在保密的外衣之下，個人權利經常性的被侵犯。
長期以來我一直關註人權和人格尊嚴問題，用富蘭剋林·西奧多·羅斯福的話說，要有“免於饑餓”（freedom from hunger）的權利。當一個人看到他的孩子因饑餓而死或他/她的女兒僅僅為了生存而賣淫時，是談不上人格尊嚴和基本權利的。毫無疑問的政府的决定與基本人權的保障之間有着復雜的關聯。這些决定應公開做出，並得到被影響者的開放式積極參與。我深信公開和參與無疑將影響做出决策的質量。
從制度層面考察更多信息公開的正當性，公開可以減少權力濫用的可能性，透明度的提高是良好治理的核心要義。一個有力的例證就是透明度的提高可能會避免冷戰時代的極端對立。我相信通過進一步公開，會比一味保密僅僅依賴專傢智慧，做出更好的决策。冷戰的終結真實的反映了保密文化的失敗，也弱化了保密制度繼續存在的意義。也許冷戰時代最具諷刺意義的是，為了保持民主和民主價值，我們選擇了破壞民主程序的政策。保密文化好像病毒，從一個政府傳染到另一個政府，它蔓延到甚至與國傢安全毫無幹係的領域。
但是我依然相信透明度的提高有其內在價值，公衆有基本的知情權。我已經嘗試從多個角度對這一基本權利加以闡釋：公衆為信息支付了費用，而政府官員為了他/她的私人利益，或僅僅追求良好的新聞效應來對信息加以處置的話，這是與偷竊其他公共財産一樣的盜竊行為。雖然我們都認識到集體行動的必要性，集體行動對個人自由的影響，我們有知曉集體行動中權力如何運作的基本權利。這似乎可以視為被統治者與統治者之間達成的默示契約。當然這存在例外，我對這些例外已作了詳細闡述，但我要說明的是，至少應對例外情況的範圍予以限製。
同時對我而言，如果政府機構更少直接對公衆負責，那麽其行為的公開透明就變得更為重要。類似的，政府機構越是獨立，越少承擔直接的政治責任，對其透明程度的預期就越高。公開是對公共信托責任濫用的最為重要的製約機製之一。
我們處於一個令人激動的年代。冷戰的終結給予了我們機遇，這使得我們有必要對保密與公開所扮演的角色予以重新審視。同時，新技術提供了信息更有效為政府與被統治者所分享的機製。今天的選民比歷史上任何一個時代都瞭解更多的信息。進一步的，與一百年前相比，受教育程度有了難以想象的提高，這是的越來越多的人能夠及時閱讀可得信息並對之予以評價。
我們還要嚮前邁進一步：政府應承諾進一步提高透明度，促進對話和開放討論，戒除形形色色的保密。儘管我已經描述了所有政府需遵守的公開法律的輪廓，但我也認識到信息公開立法的局限。保密的激勵太過巨大，裁量行為的範圍太過廣阔。因此我要強調建構公開文化的重要意義，類似大赦國際之類的組織將在其間發揮重要作用。這樣的公開並不一定能保證永遠做出正確的决定，但它將是民主過程形成演進中的一個重要步驟，是對個人真實的授權，使得他們能夠真正參與到對自己生活將有深遠影響的集體行動决策之中去。
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[16] 參見前引Bok書第二章“Secret Societies”（秘密社會）。
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本文原刊於《環球法律評論》（2002年秋季號），轉載自“規製與公法”（ReguLaw)公衆號。譯者宋華琳為南開大學法學院教授。